Конституция и права человека в XXI веке 10.08.2010

Конституция и права человека в XXI веке

Конституция и права человека в XXI веке

К 15-летию Конституции Российской Федерациии 60-летию Всеобщей декларации прав человека


Оглавление

  • Введение
  • Права человека в современном мире
  • Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод
  • Конституционное правосудие и защита прав человека
  • Обеспечение конституционной безопасности и защита прав человека
  • Ограничения прав человека для защиты человека
  • Защита прав человека и повышение эффективности правосудия
  • Конституционное правосудие на страже социальных прав
  • Вместо заключения. Права человека и перманентная правовая реформа


Введение


История так распорядилась, что каждая памятная дата принятия действующей Конституции Российской Федерации будет совпадать с другой памятной датой — принятием Всеобщей декларации прав человека. Между этими документами — 45-летний временной интервал, несоизмеримые внешнеполитические и внутриполитические события. Но есть и неразрывное единство между этими основополагающими документами — это провозглашение прав и свобод человека и гражданина.
Их содержание, пути реализации и механизм защиты заняли приоритетное место в Конституции России, что прямо вытекает из положения Всеобщей декларации прав человека 1948 года о необходимости обеспечения того, чтобы в каждом государстве «права человека охранялись властью закона». Этот принцип конституирован в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
Всегда надо помнить, в какой исторической обстановке принималась Всеобщая декларация. Всего три года отделяли ее принятие от окончания Второй мировой войны — самой кровавой и опустошительной в истории человечества. И два года — от завершения Нюрнбергского суда над фашизмом. Фашизмом, который перечеркнул не только все основы прав человека, но и человека как такового вообще.
И когда мы вспоминаем об этом, то разве не кощунственно выглядят современные призывы и за рубежом, и у нас в стране приравнять советский период истории нашего Отечества к фашизму?
Кто в конце концов брал Берлин? Перед кем капитулировала фашистская Германия? Кто обеспечил Великую Победу?
Ответ может быть только один — советский народ и советское государство!
Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун заявил недавно, что «в мире, все еще содрогавшемся от ужасов Второй мировой войны, Декларация стала первым документом, в котором на весь мир было заявлено о том, что сегодня воспринимается нами как должное: о присущих всем людям достоинстве и равенстве».
Но отмечал бы мир сейчас юбилей Всеобщей декларации без этой Великой Победы?
И вообще было бы в принципе возможно принятие такой декларации?
Забвение этой исторической реальности может иметь колоссальные катастрофические последствия как для мироустройства в целом, так и для дальнейшего развития нашей страны.
Историю нашего Отечества перечеркивать недопустимо. Ее надо воспринимать со всеми противоречиями и трагедиями. Воспринимать и двигаться дальше, неся на своих плечах боль, ошибки, трагедии и подвиги предков.
Путь от провозглашенных принципов Всеобщей декларации до их воплощения в Конституции новой России начинался тогда, когда страна была еще опутана сетью гулаговских лагерей, когда только разговор о «правах человека» мог расцениваться как антисоветская пропаганда.
Трагедией окутан и период, непосредственно предшествующий принятию Конституции Российской Федерации. Это трагедия расстрела российского парламента в 1993 году.
Видимо, так устроен мир, что достижение прав и свобод человека и гражданина всегда входит в историческую память народов через кровь. Так было и во времена Великой французской революции, и во времена Гражданской войны в Америке.
Всеобщая декларация прав человека — первый универсальный международный акт, в котором государства мирового сообщества согласовали, систематизировали и провозгласили основные права и свободы, которые должны быть предоставлены каждому человеку на земле. Декларация стала также первым документом в комплексе универсальных международных актов общего характера в области прав человека, куда помимо Декларации вошли еще два международно-правовых акта, принятых Генеральной Ассамблеей 16 декабря 1966 года: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах (с первым Факультативным протоколом к нему и с принятым Генеральной Ассамблеей 15 декабря 1989 года вторым Факультативным протоколом). В июне 2008 года на восьмой сессии Совета по правам человека в Женеве был одобрен Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах. Ожидается, что к 60-летию Всеобщей декларации этот документ будет принят на Генеральной Ассамблее ООН, после чего государства смогут приступить к его подписанию.
Специалисты в области прав человека подсчитали, что из примерно 70 конкретных гражданских прав и свобод человека, провозглашенных в Декларации 1948 года и/или закрепленных в соответствующих международных пактах 1966 года, в Конституции Российской Федерации воспринято около 40.

Но и те права и свободы, которые прямо не провозглашены в Конституции, обеспечиваются правами и свободами, закрепленными в тексте Основного закона.

Права человека в современном мире

Идеалы и принципы Всеобщей декларации прав человека изменили характер международных отношений и наполнили содержанием стремление человечества к свободе и достоинству. Человечество далеко продвинулось по пути, предначертанному Декларацией. Вместе с тем, как отмечено в выступлении Верховного комиссара ООН по правам человека Луизы Арбур по случаю начала кампании, посвященной 60-летию Всеобщей декларации прав человека, несмотря на признание прав человека в законах и обязательствах государств, в любой стране мира уже в XXI веке можно обнаружить вопиющие пробелы в практической реализации стандартов в области прав человека. По-прежнему распространены злоупотребления, дискриминация и неравенство. Данные явления могут даже усугубляться вследствие возникновения новых видов угнетения, насилия, экономического и социального неравенства. Для многих судебных систем, отмечает Луиза Арбур, характерна нехватка профессионализма или застарелая практика запугивания людей и подчиненности властям, что не поз¬воляет привлечь к ответственности виновных в нарушении прав человека и не дает их жертвам полноценной возможности добиться справедливости. Безнаказанность виновных и отсутствие полноценной соединительной ткани между государственными структурами и гражданами не только убивает веру в возможность достижения справедливости, но также поощряет практику дискриминации и злоупотреблений. По данным Доклада Amnesty International —2008, 60 лет спустя после принятия ООН Всеобщей декларации прав человека люди по-прежнему подвергаются пыткам и жестокому обращению не менее чем в 81 стране мира, несправедливые судебные разбирательства проводятся, по меньшей мере, в 54 странах, и как минимум в 77 странах гражданам не позволяют свободно высказываться. В борьбе за права человека и право как таковое мировое сообщество и суверенные государства столкнулись с новыми вызовами и угрозами, такими как новые формы терроризма, распространение оружия массового уничтожения, расползание и укоренение транснациональных преступных сетей, наркобизнес, голод и нищета, инфекционные болезни и экологическая деградация, межгосударственные и внутренние вооруженные конфликты. История человечества так трагически устроена, что на каждом новом ее витке вновь и вновь приходится реагировать на явления, которые неоднократно оценены мировым со¬обществом, осуждены им и, казалось бы, не должны повторяться. Кто бы, например, мог подумать, что в начале XXI века, в год 60-летия Всеобщей декларации прав человека и 60-летия проведения первой миротворческой операции ООН, России придется проводить миротворческую операцию по принуждению к миру Грузии, которая вероломно в ночь перед открытием Олимпиады—2008 в Пекине напала на мирных жителей Южной Осетии и совершила, по существу, акт геноцида. Известно, что принуждение к миру — это один из видов современного миротворчества, которое наряду с превентивной дипломатией, поддержанием мира, постконфликтным миростроительством используется для недопущения и погашения локальных вооруженных конфликтов. Операции по принуждению к миру — это наиболее радикальная, экстремальная форма миротворческой деятельности. Она не предполагает согласия враждующих сторон и применяется для экстренной остановки кровопролития, спасения мирного населения — женщин, детей, стариков. Принуждение к миру — это уже не уговоры, а прямое использование во¬оружения и военной техники для подавления вооруженных нападений, для уничтожения военных объектов, инфраструктур и самих во¬оруженных подразделений. Обычно такие операции проводятся с санкции Совета Безопасности ООН. Но современная история знает и исключения. Операции по принуждению к миру в современной истории на постсоветском пространстве проводились в начале 90-х годов прошлого века в Таджикистане, Приднестровье, Абхазии и Южной Осетии. Именно тогда, в 1992 году, после локализации кровопролитного конфликта в Южной Осетии Россия по Дагомысскому соглашению 1992 года получила статус миротворца. Все эти годы российская сторона строго соблюдала условия соглашения. И при всех сложностях и правовых пробелах на земле Южной Осетии обеспечивался мир. Но ситуация резко обострилась с 2004 года после прихода к власти нового грузинского руководства, которое свои проблемы в экономическом и политическом развитии республики стало компенсировать националистической риторикой и вооруженными провокациями. В итоге — безумное нападение Грузии на Цхинвали, оценку которому должна дать международная судебная система. Что в этой ситуации надо было делать России? Ждать получения специального мандата от ООН? Но тогда бы под залпами танков, ракет и от рук одетых в военную форму убийц погибли бы еще тысячи мирных жителей, причем эти мирные жители не просто граждане сопредельного государства. Это — российские граждане, каковых в Южной Осетии большинство. Поэтому у наших миротворцев, наших во¬оруженных сил, у Правительства и Президента России не было иного пути, как самым решительным образом обеспечить выполнение статьи 61 Конституции, в которой черным по белому записано, что Российская Федерация ¬гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Это конституционное требование развито в положениях Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». Например, пункт 5 статьи 14 этого Закона гласит, что «несоблюдение иностранным государством общепризнанных принципов и норм международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина в отношении соотечественников является достаточным основанием для принятия органами государственной власти Российской Федерации предусмотренных нормами международного права мер по защите интересов соотечественников». Россия выполнила свои обязательства перед соотечественниками. Россия обеспечила свои международные миротворческие обязательства. Россия очередной раз доказала свою приверженность принципам Всеобщей декларации прав человека, в статье 3 которой сказано, что «каждый человек имеет право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность». Отстаивание прав человека — абсолютный приоритет для любого политика, присягнувшего гуманизму. Отвержение этих прав — индикатор политического мракобесия. Жизнь показывает, что острота проблемы прав человека будет только нарастать. И что соответственно будет нарастать поляризация сил, признающих или отвергающих права человека. У меня нет никаких сомнений по поводу того, по какую сторону баррикад надо находиться в этом противостоянии. Мне тут вспоминается прекрасный фильм «В огне брода нет». Да, в этом огне и впрямь брода нет. Но есть, конечно, желающие нащупать этот брод. Конъюнктурщики за рубежом и у нас в стране всегда будут стремиться занимать удобное положение. Они стремились занимать его и во время контртеррористических операций в Чечне, и сейчас во время операции по принуждению к миру. Но ясно, что подобное сует¬ливое стремление быть сразу всюду и там, где выгодно, не имеет отношения ни к гуманизму, ни к великим христианским заповедям, учащим нас правильности прямого и бескомпромиссного пути. Но прямота не означает прямолинейности. Есть великие принципы, и есть циники, желающие вершить злое дело, прикрываясь этими принципами и используя их. Наличие циников не компрометирует принципы, но отличать благо от манипуляций оным мы обязаны. Проблема: как защитить права человека не только от мракобесов типа нынешнего грузинского лидера, но и от циников, пытающихся выступать в роли защитников мракобесов? Ведь верхом цинизма является попытка поставить на одну доску и тех, кто в упор расстреливал и резал мирных жителей, и тех, кто этих мирных жителей спасал. Всегда есть люди, ставящие интересы выше ценностей. Эти люди не обязательно будут открыто отвергать ценности. Они могут начать использовать ценности ради интереса, толкуя ценности превратно, извращая их, апеллируя к высоким принципам и внутренне ухмыляясь. Разве не выражением чего-то подобного является утверждение: «Да, это сукин сын, но наш сукин сын»? И разве это утверждение не стало принципом США в оправдывании массовых нарушений прав человека своих марионеточных режимов? До тех пор пока в политике будут оперировать понятием «наш сукин сын», торжествовать будут даже не интересы в ущерб ценностям, а просто эти «сукины дети». Нападение Грузии на Цхинвали показало с абсолютной наглядностью, что пора поставить ценности выше интересов и только тогда интересы тоже получат свою реализацию. Я убежден, что время таких двусмысленностей позади. Что, потакая им, мы полностью разрушим международное право как основу международной стабильности. Нам нужно быть идеалистами и реалистами одновременно. Нам нужно быть бескомпромиссными в стратегическом плане. А в тактике использовать ту молитву, которую американский писатель Курт Воннегут вложил в уста своего героя Билли Пилигрима: «Господи, дай мне душевный покой, чтобы принимать то, чего я не могу изменить, мужество — изменять то, что могу, и мудрость — всегда отличать одно от другого». Еще раз сошлюсь на Луизу Арбур, которая считает, что права человека в том виде, в котором они изложены во Всеобщей декларации, подвергаются интеллектуальной и политической атаке с разных сторон. Критике подвергается сама философия Декларации. Это происходит потому, что серьезные, широко распространенные и регулярные нарушения приводят к тому, что у некоторых людей возникают сомнения по поводу жизнеспособности, актуальности и осуществимости принципов Декларации. Однако критической оценке должна подвергаться не философия Декларации, а приверженность государств осуществлению ее норм, а также работа государств по урегулированию противоречивых интересов и чаяний людей и использование государствами доступных им ограниченных ресурсов. Несомненно, что легитимные, независимые и эффективные властные структуры необходимы для осуществления стандартов в области прав человека, таких как справедливый судебный процесс, реальное участие граждан в государственной жизни и подлинная подотчетность. Жизнеспособные государственные структуры должны также обеспечивать социальную справедливость и равный доступ к продовольствию, образованию, здравоохранению, достойному жилью и другие основные нужды человека. Это должно способствовать освобождению человечества от хронической бедности и дискриминации. Еще одно направление критики имеет целью сам принцип универсальности, на котором основывается Декларация. Многие из тех, кто критикует Декларацию с этих позиций, полагают, что универсальные принципы находятся в противоречии с поощрением разнообразия, культурной самобытности или свободного предпринимательства. Некоторые скептики утверждают, что гражданские и политические права в том виде, в каком они закреплены в Декларации, отражают только западные политические традиции и повестку дня и не столь широко распространены в мире. Критики из числа представителей либеральной экономической теории проявляют настороженность по поводу закрепленных в декларации экономических и социальных прав, которые, как они считают, препятствуют развитию свободного рынка или накладывают слишком обременительные обязательства на государства, либо и то и другое вместе. Наконец, некоторые люди отвергают принципы Декларации и придумывают эгоистичные доктрины, служащие их собственным интересам, с целью сохранить свои привилегии и власть, отрицая при этом права других людей. XXI век ставит нас перед чудовищными сложностями. Далеко не все политические режимы в мире можно назвать совместимыми с полноценной защитой прав человека. Но нужно понимать, что порой критика и борьба с этими режимами, превращающаяся в инструмент политического подрыва позиций режимов, могут стать (а часто и становятся) прологом к бойне, к приходу сил, не имеющих уже вообще никакого отношения к правам человека. Сил, презирающих права человека, стремящихся к установлению на руинах небезусловных режимов уже не относительного, а абсолютного бесправия, полного произвола и мракобесия. Такой подход — это не защита относительного бесправия по причине того, что оно может быть заменено бесправием абсолютным. Просто нельзя не указать на наличие проблемы, а также на то, что этой проблемой многие могут воспользоваться весьма специфическим образом. Мы не можем, следуя абстрактному принципу, допустить, чтобы реальная ситуация претерпела решительное ухудшение. Но мы не можем отказываться от принципа в угоду реальности. Так что же мы должны делать? Мы должны пройти по лезвию бритвы, каждую минуту проверяя свои действия и сердцем, и разумом и ни на секунду не отказываясь от следования высшему принципу прав человека. Труден путь по лезвию бритвы, но другого пути нет. Следующая проблема еще мучительнее, чем первая. Говоря о правах человека, мы говорим не только о правах, но и о человеке. Никто не ставит под сомнение уже названные неотъемлемые человеческие права. Но не пора ли расширить этот список? Именно расширить, а не сузить его! XXI век может стать веком триумфа свободы, а может превратиться в нечто прямо противоположное. Понимая свою ответственность перед человечеством, мы должны вновь и вновь спрашивать себя: «Что же есть человек?» Для того чтобы у него были права, нужно чтобы он был. Сумеем ли мы говорить о подлинно человеческих правах как гуманисты? Или мы откажемся от гуманистического наполнения? И допустим, чтобы забота о правах превратилась в подрыв их содержания — человечности? Ведь в начале XXI века некоторые философы заявили о крахе того, что они именуют «проект “Человек”». Они зовут нас к абсолютной распущенности, той самой, которую когда-то восхвалял печально знаменитый маркиз де Сад в своей речи перед французским Конвентом. Конвент поместил де Сада в сумасшедший дом и принес в мир великие идеи Нового времени. Только в головах современных маркизов де садов могла возникнуть концепция так называемого либертарного права, когда личность провозглашается полностью автономной от любой системы ценностей вне зависимости от того, в какой цивилизации она живет. Она сама себе назначает системы ценностей. Для нее нет никаких установлений: что есть грех, что есть добродетель. Она полностью считает себя вправе быть оторванной от любых нравственных, ранее двигающих, вообще регулирующих на самом деле жизни человечества, ибо никакая система права не способна удержать человека от преступления, если единственной гарантией является страх перед уголовным наказанием. А ведь эта концепция сейчас весьма популярна в Европе. И не только среди маргиналов, но и среди политиков и европейских законодателей! Иногда кажется, что по прошествии двухсот лет со дня штурма Бастилии коллективный «маркиз де Сад» вышел из психлечебницы и собирается поместить в нее нас всех. Как иначе назвать предложения отстаивать в парламентах не только права людей, но и права животных, избирая депутатов от различных животных видов? А ведь популярные радикалы, провозглашающие подобное, договорились до того, что нужно защищать права вирусов и утверждать законодательство соответствующего формата. Стоим ли мы по-прежнему на позиции того, что человек — это венец Творения? Готовы ли мы проводить грань между Природой и Культурой, не притесняя при этом Природу, но сознавая высший статус Культуры и человека? Готовы ли мы бороться против отчуждения человека от человечности? Одним словом, готовы ли мы отстаивать гуманизм? И не обернется ли экстремизм неких прав правовым нигилизмом? Опыт истории показывает, что любой экстремизм рано или поздно превращается в нигилизм. Ведь рядом со сторонниками защиты прав вирусов находятся ультраэкстремисты, говорящие о том, что человек — это враждебный вирус, который надо полностью уничтожить во имя сохранения природы. И не придется ли нам или нашим детям со временем отстаивать право человека на то, чтобы жить и быть? Что есть человек без мира, понятно. Но может ли быть мир без человека? И доколе будут рассматриваться мир и человек как враждующие начала? Особая проблема — глобализация. Мы зачастую понимаем ее упрощенно. То как фатум, к которому надо приспосабливаться, то как инфраструктурную добавку к прежней человеческой жизни. Между тем глобализация — это новый проект, содержащий в себе самые разные составляющие. Что такое права человека в условиях, когда авторитетные мыслители заявили об исчерпании Вестфальской системы? Готовы ли мы заменить чем-то Вестфальскую систему и чем именно? Готовы ли мы выдвинуть альтернативную правовую систему? И понимаем ли, что это вопрос не узкоспециальный? Это вопрос мировоззренческий, философский, культурный, религиозный, если хотите. Понимаем ли мы, что разрушение одной системы без предъявления другой превращает несовершенное право в абсолютный произвол? Что нельзя длить паузу между разрушением старого и построением нового? Что такое права человека в этих новых условиях? Какие новые права нам придется защищать в условиях постиндустриального, информационного, а кто-то говорит — и постинформационного общества? Здесь можно согласиться с теми учеными (Михаил Ильин и др.), которые полагают, что глобализация ведет к формированию не единого мирового гражданского общества (во всяком случае, не какого-то однородного образования), а более сложного и многосоставного комплекса согласованных или, во всяком случае, согласуемых правовых систем, точнее, национальных и цивилизационных стандартов права и прав человека. Такое согласование и тем самым интеграция возможны лишь благодаря сотрудничеству и объединению наций-государств как носителей суверенной монополии на легитимное принуждающее насилие. Именно таким образом и до той степени, в какой сотрудничество суверенных государств действенно, происходит интеграция структур коллективного контролирования и использования принуждающего насилия. Эти структуры являются не столько централизованными, сколько сетевыми, они формируются прежде всего на основе согласованных и взаимно принятых процедур (международное право, СБ ООН, Интерпол и т. п.). Присягнув правам человека и гуманизму, мы должны быть осмотрительны и решительны, дерзновенны и сдержанны. Мы действительно должны пройти по лезвию бритвы. И помнить, что по любую сторону от этого лезвия — пропасть произвола, дегуманизации, имморализма и мракобесия. Все годы своего существования российское конституционное правосудие постоянно находится на этом лезвии бритвы.

Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод

Право выступает в качестве нормативного средства (инструмента) упорядочения отношений и поведения людей. Вместе с тем инструменталистская функция права далеко не исчерпывает его природы и предназначения. Как форма социальной жизни и способ защиты определенных ценностей и целей, а также связанных с этим допустимых средств оно само представляет собой важную социальную ценность. Без права (бесправие) наступает произвол, обесценивается сама человеческая жизнь.
На протяжении ХХ века, в особенности после Второй мировой войны, теория и практика конституционализма отошли от формально-догматических релятивистских представлений о праве как «чистой» форме, индифферентной к содержанию, целям и ценностям. Инструменталистский релятивизм, свойственный юридическому позитивизму, был потеснен интегративной юриспруденцией, включающей в себя не только формально-догматические и социологические аспекты, но и аксиологические и телеологические проблемы права.
Данный подход нашел отражение и в конституционном праве. В конституциях, принятых после Второй мировой войны, возобладали идеи о неотъемлемых, прирожденных правах и свободах человека. Человек рассматривается ими как существо правовое и притом самоценное. Этот взгляд нашел отражение и в международно-правовых документах, в том числе в Декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, а также в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В цивилизованных государствах, признающих принцип верховенства (господства) права (the rule of law), человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью. В Конституции России данное положение закреплено в качестве одной из основ конституционного строя (статья 2). При этом Конституция подтверждает, что фундаментальные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (статья 17).
Из общепризнанной нормы о человеке, его правах и свободах как высшей ценности следует, что под защитой Конституции находятся и другие ценности, в той мере, в какой они выступают в правовом обличье. В определенном смысле Конституция есть выражение основных юридических ценностей, таких как права и свободы человека; верховенство права, справедливость и равенство; демократическое, федеративное, правовое и социальное государство; разделение властей, парламентаризм; правовая экономика. В Конституции России 1993 года это закреплено впервые. Тем самым Конституция позволяет стране находиться на столбовом пути всемирной истории, а не на ее задворках.
Конституционные ценности образуют системное единство и находятся в определенном иерархическом соподчинении. Важнейшей задачей при реализации Конституции является поддержание баланса и соразмерности конституционно защищаемых ценностей, целей и интересов. При этом недопустимы подмена одной ценности другой или ее умаление за счет другой ценности.
Через призму конституционных ценностей строятся отношения человека, его прав и свобод, с одной стороны, и государства — с другой. В тоталитарных и деспотических обществах государство — всё, а личность — ничто. В обществах, основанных на принципе верховенства права, не человек — для государства, а государство — для человека.


Крайности одностороннего этатизма и индивидуализма
Человек в его развитом состоянии — существо правовое и, следовательно, государственное. Еще Аристотель раскрывал природу человека как существа политического (государственного). Государство, по Цицерону, — это союз (общение) людей, связанных правом и общей пользой (общей целью) под единой властью. Именно к данной традиции восходят идеи верховенства права в государственной жизни, связанности публичной власти правом. Конституция (от слова «устроение») в определенном аспекте есть закодированное правовым языком государство. Отсюда конституционный принцип правового государства. В таком устройстве власть основана на праве, подчинена праву.
Право как норма свободы по своей природе есть справедливость, или юридическое равенство. Поскольку право выражено в нормах, масштабах, пропорциях и уравнениях, оно, по образному выражению Бенедикта Спинозы, есть «математика свободы». Право как норма (мера) свободы предполагает равенство. Отсюда знаменитые императивы права Иммануила Канта: «Поступай по отношению к другим так же, как ты хотел бы, чтобы другие поступали по отношению к тебе», «рассматривай человека, как в своем собственном лице, так и в лице всего человечества, всегда в качестве цели и никогда только в качестве средства».
Различают два вида (аспекта) справедливости. Во-первых, это справедливость уравнивающая («арифметическая»), т. е. равенство всех перед законом и судом. Во-вторых, это справедливость распределяющая, или пропорциональная («геометрическая»). Она выражена в эквивалентном обмене и воздаянии посредством соразмерности, пропорциональности («равным за равное», «каждому свое», «каждому — по делам его», «каждому воздастся такой мерой, какой он отмеривает другим»). Таким образом, на основе принципа юридического равенства в его двух ипостасях возникают, изменяются и прекращаются разнообразные правоотношения, будь то в сфере торгово-денежных отношений, отношений производства, распределения и обмена или в сфере наказаний за правонарушения. На этом же основано и функционирование так называемых социальных каналов вертикальной мобильности — продвижение в различных областях профессиональной деятельности, по службе и занятие должностей на основании «заслуг», т. е. способностей, профессиональных качеств и результатов деятельности («меритократия»).
В классических юридико-позитивистских концепциях право характеризуется как совокупность законов, изданных государственной властью. Однако по существу закон есть форма права. С аксиологической и онтологической точек зрения право как норма свободы, выраженная в равенстве, или справедливости, не тождественно закону. Регулирование социальных отношений на основе права как нормы свободы, что предполагает применение масштабов равенства, или справедливости, резюмируется в наиболее обобщающем принципе такого регулирования, а именно в верховенстве права. Право как норма свободы, как масштаб равенства и справедливости в политическом сообществе является сущностным содержанием закона. Закон есть наиболее цивилизованная форма права. Право возводится в форму закона. Поэтому верховенство права и верховенство закона также не тождественные, хотя и взаимосвязанные, понятия.
При отступлениях от требований равенства и справедливости расшатывается предназначение закона как адекватной формы права. При злоупотреблениях власти в закон облекается произвол. Как показывает исторический опыт, произвол в законодательном регулировании идет рука об руку с произволом в правоприменении. И тогда на практике невозможно обеспечить верховенство закона. Поэтому лишь в обществе, реально основанном на верховенстве права, достигается соотношение права и закона, адекватное их предназначению, и обеспечивается режим конституционной законности, т. е. верховенство конституции и закона.
Право как норма свободы означает, что свобода индивида не абсолютна. Основными границами прав и свобод индивида являются права и свободы других лиц. Согласно статье 17 (часть 3) Конституции осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Таким образом, посредством норм права свобода индивида отграничивается от свободы других. Следовательно, свобода индивида не должна использоваться для нарушения самих этих норм, а также иных конституционных институтов как ценностей, необходимых для реализации и защиты свободы.
Именно в целях защиты конституционных ценностей, в том числе прав и свобод других лиц, на основе их баланса допускается в случае необходимости соразмерное ограничение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3). Таким образом, Конституция предусматривает не умаление и отрицание прав и свобод, а именно их ограничение, т. е. законное определение конкретных границ, пределов их осуществления. Ограничения не могут посягать на само существо права. В противном случае это будет не ограничение, а умаление, уничтожение прав и свобод, что несовместимо с достоинством человека как правового существа. Ограничения должны устанавливаться законодателем не произвольно, а на основе Конституции, заложенных в ней принципов справедливости, равенства и соразмерности. Без выполнения этих условий верховенство права невозможно.
Императив права о человеке как высшей ценности предполагает, что политическая целесообразность, политические ценности, цели и средства должны сообразовываться с правом. В правовом сообществе политические проблемы, противоречия и конфликты должны разрешаться конституционно-правовым путем. В условиях обострения политической обстановки и кризиса в стране, а тем более при наличии глобальных военно-террористических угроз политическая власть должна быть адекватной степени этих угроз и может принимать более жесткие меры и модифицироваться по форме (изменение фактического режима и даже изменение формы правления). Однако при этом важно, чтобы она (власть) оставалась правовой по своей сути.
С этим связан парадокс права и демократии. Демократия и правовое государство должны защищаться от неправовых (антиправовых) и недемократических (антидемократических) действий исключительно правовыми и демократическими методами. Иное ведет к разрушению правопорядка и демократии. В частности, современная борьба с терроризмом должна осуществляться на основе права и не вести к умалению и уничтожению прав и свобод. Разумеется, демократия должна защищаться эффективно и иметь соответствующие структуры, средства и методы борьбы с таким противником, как международный терроризм. В принципе, в рамках права можно справиться с любым «антиправовым вирусом». Но здесь дело не только в правовых инструментах, орудиях и органах, но и в людях (важны их профессионализм, способности, умение и воля действовать в отведенных рамках). Всегда есть искушение бороться с антиправом неправовыми методами. Политическая власть, не справляющаяся в экстремальных ситуациях со своими задачами и функциями путем применения правовых методов (включая крайние методы, такие как «диктатура» закона), неминуемо сползает к политической диктатуре (феномен шварцевского Дракона). Приходит Дракон — право отбрасывается, с помощью закона в обязательную норму возводится произвол со всеми вытекающими отсюда последствиями: «Говорят о мире — делают пустыню». Но этой тенденции можно избежать. Об этом свидетельствует деятельность таких выдающихся политиков, как Франклин Рузвельт и Шарль де Голль, которые сумели справиться с кризисами и отстоять демократию, оставаясь в рамках конституции и права.
Право как форма социальной жизни, обеспечивая защиту общезначимых ценностей и компромисс интересов, допускает различные варианты поведения и их мотивацию с точки зрения правомерно преследуемых целей и конституционно защищаемых ценностей. Но это не означает, что право вообще индифферентно по отношению к экономической или политической целесообразности. Право — это не пустой сосуд, который может быть наполнен любым содержанием. Право несовместимо с произволом, даже если он облечен в форму закона. Право как форма содержательно, а содержание, будь то экономические или политические отношения, формировано. Поскольку форма и содержание находятся в единстве, постольку можно и нужно говорить о юридической (правовой) целесообразности. Иное ведет к безусловной индифферентности права как по отношению к целям и средствам, так и по отношению к конституционно защищаемым ценностям, в том числе в области прав и свобод человека и гражданина, что, в свою очередь, порождает неограниченный релятивизм и произвольное усмотрение в сфере конституци­онно-правового регулирования.


Необходимость преодоления правового нигилизма
Социальная жизнь — как бурная река. Она бурлит, куда-то несется, и в ней правители и рядовые граждане плывут словно на байдарках. При этом мы не всегда задаем вопросы: куда течет река и где тот водопад, к которому политики вот так плывут? А это вопросы самые существенные. Надо понять, как течет река и куда надо грести. Ведь те, кто быстрее всех плывут, не всегда плывут к цели. А может быть, и река течет как-то странно, совсем не туда. А если там, впереди, гибельный водопад? Сначала подумай, куда течет река, а потом греби и лавируй.
Ценностный подход к праву, свойственный Конституции, выражен в самом ее языке. В русском языке, как и во многих других языках, «право», «правда», «справедливость» — слова одного корня. На Руси еще Ярослав Мудрый ознаменовал свое правление Русской Правдой. А в России есть и пословица такая: «Все минется, одна правда останется». Туда — к «водопаду» — уплывут все те, кто «плывет неправильно», не хочет считаться с правом и хочет проводить политику в ее «чистом» виде, основанном на голой целесообразности, вне правовых рамок.
Через призму права как ценности о политике говорить необходимо. Политика, основанная на правовом нигилизме и осуществляемая вопреки принципу верховенства права, в конечном счете ведет к трагедии. Есть яркие тому примеры. Это инквизиция в Средние века, революционный террор в Новое время во Франции, фашизм в Германии с его ужасающим геноцидом и диктатура пролетариата в России с ее ГУЛАГом, массовыми расстрелами, погромом церквей и уничтожением цвета нации в первой половине XX века. Кровавые жатвы этих режимов — убедительное доказательство того утверждения, что правовой нигилизм в сознании и идеологии всегда ведет к праворазрушительству на практике со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Прошлое еще долго давало о себе знать в России и после сталинского режима, в более поздний период, когда Организация Объединенных Наций уже приняла Декларацию прав человека, а Европа — Конвенцию по защите прав и свобод человека и гражданина. Правовой нигилизм лежал в основе развала Советского Союза. Беловежские соглашения — это пик правового нигилизма. Они проигнорировали результаты референдума СССР 17 марта 1991 года по вопросу сохранения Союза ССР. Межнациональные и территориальные конфликты на постсоветском пространстве, недавняя война в Грузии — это последствия все того же правового нигилизма, нарушающего права и свободы миллионов людей.
Правовой нигилизм не миновал и обновлявшуюся Россию. В 1993 году главными врагами были объявлены все те, кто был не ­согласен с Борисом Ельциным в вопросе о путях и методах преобразования России. Некоторые из тех, кто в советские времена осмеливался критиковать антиправовое уголовное законодательство, с помощью которого государственная машина расправлялась с правозащитниками (в том числе маститые юристы), вдруг заговорили о «неконституционной Конституции». Некоторые известные юристы в тот период назвали действовавшую тогда Конституцию «клочком туалетной бумаги». А ведь в той Конституции к тому времени уже не было «руководящей и направляющей роли» коммунистической партии, а были права человека, неприкосновенность собственности, правовое государство, разделение властей и даже Конституционный Суд. Разумеется, «клочок туалетной бумаги» выбросили туда, где ему положено быть. С «врагами» расправились революционными методами. Белый дом — резиденция российского парламента, молодого, незрелого и сумбурного — был расстрелян танками прямой наводкой и превращен в «черный дом».
Я вовсе не собираюсь оправдывать действия тогдашнего парламента в его борьбе с Президентом Борисом Ельциным. Об этом я уже неоднократно высказывался. С одной стороны, Верховный Совет предоставил Президенту экстраординарные полномочия для проведения экономической реформы. С другой стороны, он же стремился всячески эти полномочия урезать и перетянуть «одеяло» на себя. Роковую роль в судьбе Верховного Совета сыграли суетное переписывание им старой Конституции, внесение в нее многочисленных поправок и, наконец, его неумение или даже нежелание договариваться с Президентом. Вообще о таких действиях политиков, если прибегать к их собственной логике, надо бы сказать знаменитыми словами Талейрана: «Это больше, чем преступление, это — ошибка».
Сейчас, однако, речь идет о том, к чему привели опрометчивые действия обеих сторон, их неспособность во имя народа и страны пойти на компромисс и разрешить конфликт мирным путем — вплоть до использования таких мер, как всеобщие перевыборы, к чему, собственно, и призывал Конституционный Суд. Верховный Совет перетягивал одеяло на себя во имя «улучшения» тогдашней Конституции. Внося в нее бесконечные изменения, он уподобил ее коре дуба, изъеденной жуками. Президент боролся с противниками реформ, а расстрелял собственный парламент. В результате был нанесен удар по только что нарождавшейся российской демократии и демократическому правосознанию. Осложнилось становление конституционного правопорядка и законности. Разрасталась преступность. Молчание региональных руководителей было куплено дорогой ценой — суверенизацией регионов и фактической конфедерализацией России. Создавалась реальная опасность развала страны. За этим последовал сепаратистский бунт в Чечне.
Политика, нарушающая права человека и основные свободы, политика вопреки праву — это голая сила, насилие. Такая политика — во имя чего бы она ни велась, будь то «подлинная демократия» или «светлое коммунистическое будущее», — в конечном счете оборачивается трагедией. Освобождая своих непосредственных носителей и все общество от связанности правом, она пробуждает самые темные инстинкты, открывает путь в произвол и анархию, безнормие и социальный хаос.
Таковы последствия правового нигилизма и праворазрушительства.
Исторически правопорядок вырастает из насилия. Но социальный порядок невозможно упрочить на голой силе. Как известно, со штыком в руках можно сделать все. Однако усидеть на штыке невозможно. Не случайно человечество пришло к идеям правового государства и верховенства (господства) права как ценностям, без которых не может успешно развиваться человек разумный. И цивилизация не сможет выжить. Только на основе права и справедливости можно избежать произвола и социального хаоса, обеспечить устойчивую замиренную среду, легитимный правопорядок и верховенство права как необходимое условие современной цивилизованной экономики и политики.
Верховенство права как принцип социальной жизни и как ее режим не приходит само по себе. Реализация данного принципа зависит от того, как скоро будет преодолен правовой нигилизм и трансформировано правосознание — элиты, профессиональных сообществ, всего общества в целом. Без этого невозможно утвердить конституционную законность, не удастся воплотить принципы права и справедливости в систему нормативных правовых актов и правоприменительную деятельность исполнительной власти и судов, в деятельность государственных органов и должностных лиц, в поведение граждан.


Верховенство права как конституционная ценность
Верховенство права как нормы (меры) свободы, выраженной в равенстве, или справедливости, является одной из важнейших основ (или начал) цивилизованного социума, исходя из которой устанавливается баланс свободы, власти и закона. В политическом сообществе есть ресурс власти и конкретные его носители. А без определенных общих правил (норм) поведения не обходится ни одно общество и тем более государство. Правила поведения принимаются в определенных целях. Многочисленные и разнообразные эмпирические цели в конечном счете восходят к общей цели (идее), которая объединяет людей в политическое сообщество и на которой держится все государство. Эта цель в своем содержательном аспекте выражается в общем благе (общее добро). В формально-юридическом аспекте такой целью является утверждение правовых начал.
Когда мы говорим о праве, то важно подчеркнуть, что это не любые правила, установленные властью. Политическая власть не может навязать все, что захочет. Пределы регулятивных, в том числе законодательных, возможностей власти коренятся в «природе вещей». Закон есть лишь форма права. Власть, не считающаяся с «природой вещей», возводит в закон свой произвол. И тогда наиболее ярко проявляется расхождение права и закона. Следовательно, в цивилизованном обществе власть не может быть абсолютной, она связана правом.
В соответствии с Конституцией России основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Исходя из этого законодательство призвано обеспечить регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина на основе общепризнанных в цивилизованных государствах юридических аксиом справедливости и равенства и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статьи 2, 17, 19).
В свою очередь, свобода индивида также не абсолютна. Она связана определенными рамками, пределами, образующими коридор ее возможностей. Свобода в правовом сообществе тем и отличается от анархии и безнормия, что в реальной жизни она лимитирована правилами поведения, установленными властью. Свобода регулируется законом — закон задает рамки для свободы. В связи с этим право в своем официальном проявлении предстает в субъективном аспекте как свобода (комплекс прав и свобод), урегулированная законом, а в объективном аспекте — как закон, регулирующий свободу. Движущей целью такого регулирования является утверждение верховенства права как нормы свободы, выраженной в равенстве, или справедливости.
Таким образом, в юридическом аспекте движущими началами политического социума являются власть, свобода, закон и верховенство права как общая цель.
В российской Конституции эти общие начала нашли отражение в закреплении таких ценностей, как права и свободы человека (высшая ценность), правовое государство, народовластие и суверенитет, верховенство Конституции и закона, добро и справедливость, равенство перед законом и судом и равноправие (преамбула, статьи 1, 2, 3, 4, 15, 19).
Указанные четыре начала, находящиеся в сопряжении, определяют социум в его юридическом аспекте. Стабильность и динамика государства, его правовой системы зависят от сбалансированности этих элементов
В принципе, любая власть вынуждена опираться на правила и нормы, регулирующие поведение людей. Но собственно правовой властью она становится тогда, когда сама подчиняется праву, связана правом. Поэтому правовое государство не может реализоваться без верховенства права в политической и социальной жизни. В обществе, основанном на принципе верховенства права, закон является формой выражения права, а отнюдь не способом возведения в закон произвола власти.
Утвердить идеи справедливости и равенства человечество стремилось издревле. Ценность и притягательность этих идей неистребимы. Поэтому даже самые бесчеловечные режимы пытались апеллировать к ним, т. е. фактически выступали под чужим именем, что, разумеется, не меняло их антиправовой сущности.
Сущность права как меры свободы заключается в равенстве, или справедливости (правде). Здесь необходимо выделить два аспекта юридического равенства.
Прежде всего это формальное равенство людей как разумных человеческих сущностей перед законом и судом. Это уравнивающая справедливость, т. е. чисто формальное равенство, или равенство «арифметическое». Исходя из нее в реальной жизни в правовом сообществе осуществляются производство, распределение и обмен определенных благ, а также происходит воздаяние — и за заслуги, и за причиненный вред, и за различного рода нарушения. Здесь мерилом уравнивания (приравнивания) является эквивалент — «равным за равное».
В условиях справедливости распределяющей, или пропорциональной (в отличие от уравнивающей справедливости), различного рода индивидуальные качества и особенности индивидов не учитываются. В Древнем мире, на заре цивилизации, этот принцип проявлялся в своей варварской форме — в буквальном смысле «око за око, зуб за зуб». Цивилизованной формой эквивалента в сфере производства, распределения и обмена благами и услугами являются товарно-денежные отношения. Здесь приравнивание товаров и услуг опосредуется с помощью денег. В сфере продвижения по службе приравнивание осуществляется на основе реальных заслуг и проявленных способностей (степень профессионализма, мастерства — меритократия).
Принцип эквивалента (в движении товаров, в воздаянии за заслуги по службе и в назначении наказаний за правонарушения) предполагает отвлечение от таких индивидуальных особенностей людей, как расовая или национальная принадлежность, пол и т. п. С этим связано равенство прав и свобод человека и гражданина.
В единстве указанных двух аспектов справедливости (уравнивающей и распределяющей) и образуется юридическое равенство. Так, в соответствии со статьей 19 Конституции Российской Федерации все равны перед законом и судом (часть 1); государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (часть 2); мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации (часть 3). Реализация справедливости, или юридического равенства, в нормативном регулировании и в основанной на нем системе конкретных правоотношений образует режим верховенства права в экономической, политической и социальной жизни.
В обществе и государстве, основанных на принципе верховенства права, законы должны отвечать указанным критериям справедливости. Верховенство именно таких законов закрепляет Конституция (статья 4). Как следует из основ конституционного строя, конкретизирующих принцип верховенства права, публичная власть правомочна издавать только такие законы, которые отвечают указанным критериям справедливости и права. В связи с этим различение права и закона (и соответственно верховенства права и верховенства закона) имеет не только доктринально-теоретическое, но и практическое значение.
Формальное равенство перед законом и судом как один из составных аспектов верховенства права на практике не может сдержать процесс имущественного расслоения людей и даже резкую поляризацию богатства и бедности. А это угрожает основам правопорядка и самой цивилизации. Преодоление издержек формального равенства осуществляется на основе справедливости распределяющей, позволяющей смягчить крайности бедности и богатства. В связи с этим возникла и получила конституционное закрепление идея социального государства, посредством которого происходит обеспечение социально незащищенных слоев общества и выравнивание жизненных стандартов и шансов, в том числе в сфере получения образования и, следовательно, продвижения на работе и по службе, что, в свою очередь, позволяет обеспечивать нормальное функционирование так называемых каналов вертикальной мобильности в качестве необходимого условия успешного развития социума, предотврщает застой и деградацию.
В связи с этим нельзя не согласиться с положением, сформулированным в «Основах учения Русской Православной Церкви о достоинстве, свободе и правах человека», принятых в 2008 году: «Реализация экономических прав не должна приводить к формированию такого общества, в котором пользование материальными благами превращается в доминирующую или даже единственную цель существования социума. Одно из назначений экономических и социальных прав заключается в том, чтобы предотвратить конфронтационное расслоение в обществе. Такое расслоение противно заповеди о любви к ближнему. Оно создает условия для нравственной деградации общества и личности, порождает отчуждение людей друг от друга, нарушает принцип справедливости».
Если происходит резкая деформация в сфере распределения, нет равенства шансов у участников отношений, то тем самым наруша­ются критерии социального государства. При ­таких обстоятельствах деформируется формально-юридическое равенство и сам принцип верховенства права, возникает разрыв между законом и правом, искажается правовой характер власти и в конечном счете подрывается движущая сила общей цели, общего идеала. Страна утрачивает устойчивость и способность к развитию, а граждане становятся экономически незащищенными.
Как отмечено в «Обзоре мирового экономического и социального положения за 2008 год: преодоление экономической незащищенности», подготовленном ООН, дать точное определение понятия «экономическая незащищенность» нелегко. Отчасти это объясняется тем, что такое определение нередко строится на основе сопоставления с прошлым опытом и практическими методами, которые, как правило, видятся в розовом свете, а отчасти тем, что защищенность — это во многом субъективное или психологическое состояние, связанное с ощущениями тревоги и безопасности, которые сильно зависят от личных обстоятельств. Однако в целом экономическая незащищенность обусловлена подверженностью отдельных лиц, общин и стран риску наступления неблагоприятных событий и их неспособностью противостоять этим событиям и оправляться от дорогостоящих последствий их наступления.
60 лет назад во Всеобщей декларации прав человека было провозглашено: «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам».
В попытке оценить возможный ущерб, наносимый этими источниками незащищенности, экономисты разграничивают идиосинкратические риски, порождаемые отдельными изолированными событиями, такими как болезнь, несчастный случай или преступление, и ковариантные риски, присваиваемые событиям, жертвами которых одновременно становится большое число людей, таким как экономические потрясения или опасные климатические явления, и которые нередко сопряжены с множественными комплексными издержками.
Выбор надлежащего сочетания неформальных, рыночных и социальных мер по оказанию гражданам помощи в борьбе с этими явлениями и преодолении их последствий, который традиционно считается сложной задачей в области политики, по сути сводится к сопоставлению выгод от объединения рисков с затратами на компенсацию административных и поведенческих издержек (оппортунистического поведения), к которым это может привести. Такой подход легче применять в ситуациях, когда угроза невелика и разумно предсказуема: в этих случаях, в особенности в ответ на идиосинкратические угрозы, нередко достаточно принять меры по созданию накоплений из предосторожности или распределению рисков на основе договоров страхования. Однако ковариантные риски, которые сопряжены с существенными отрицательными побочными последствиями, труднее регулировать подобным образом, что привело к возникновению различных форм социального страхования и вспомоществования.
Однако проблема незащищенности не сводится исключительно к управлению рисками в силу того, что многие из событий, грозящих потерями в результате спада, обусловлены более системными причинами, а их последствия могут быть катастрофическими. Предугадать наступление таких событий и бороться с ними намного труднее. Так, например, обстоит дело с экономическими кризисами. Однако это же во многом верно и для стихийных бедствий, и политических конфликтов.
Как отмечено в указанном обзоре ООН, обязанность бороться с этими угрозами путем устранения фундаментальных факторов уязвимости лежит главным образом на национальных правительствах. Такие действия требуют не только направления значительных инвестиций на осуществление мер предотвращения, обеспечения готовности и смягчения последствий, но и создания на базе общественного договора густой сети учреждений, скрепляющей всю общественную сферу, в целях создания условий, при которых отдельные лица, домохозяйства, компании могли бы заниматься повседневной деятельностью с разумной степенью предсказуемости и стабильности при должном учете целей и интересов других.
Принцип социального государства входит в число основ конституционного строя Российской Федерации, является гарантией от экономической незащищенности. Он реализуется прежде всего в области социальных прав как неотъемлемой составной части системы прав человека и гражданина, гарантируемых Конституцией Российской Федерации. Этим предопределяются соответствующие обязанности публичной власти и социальная политика на современном этапе.
В условиях России, когда гражданское общество слабо развито и недостаточно дееспособно, особая нагрузка и ответственность по трансформации правосознания (как профессионального, так и массового) и поддержанию баланса движущих начал социума (свобода, власть, закон, общая цель) ложатся именно на публичную власть. Надо сказать, что в силу особенностей исторического развития нашей страны гражданское общество и самоуправление у нас всегда были довольно слабыми институтами, в то время как государственная власть играла доминирующую роль в решении тех вопросов, которые в странах Западной Европы и в США разрешались усилиями непосредственно гражданского общества.
Мы должны оценить эту ситуацию и направить все силы на то, чтобы упрочить гражданское общество, верховенство права и демократию. Преодолеть правовой нигилизм, искоренить коррупцию, утвердить конституционную законность, реализовать принципы правового и социального государства — все это мы обязаны осуществить именно в силу императива права. Без существенной трансформации правосознания невозможно укоренить важнейшие конституционные принципы верховенства права, справедливости и равенства, на основе которых в современных условиях обеспечиваются адекватное соотношение свободы, закона и публичной власти и их баланс. При этом надо подчеркнуть, что правосознание в широком смысле включает в себя и правовую идеологию, и правовую психологию, а также правовые чувства и правовой опыт индивидов, профессиональной элиты и всего общества в целом. Это правовой дух народа, та идеальная матрица, которая определяет поступки и поведение людей. При больном правосознании даже наличие системы хороших законов не спасает правоприменительную практику и конституционную законность от деформирования. Начинается рост произвола чиновников, коррупции, преступности и числа правонарушений в целом. Под хорошие законы нужны здоровые в правовом смысле граждане. У нас есть Конституция, создана в основном приемлемая система законодательства. Теперь перед нами стоит задача — на основе принципа верховенства права обеспечить законность в правоприменительной деятельности исполнительной и судебной власти, в поведении граждан. Для этого необходимо ввести эффективную и всеобъемлющую систему правового воспитания. Только тогда Конституция будет надежно функционировать в качестве верховного нормативного акта, объединяющего народ, территорию и власть и легитимирующего Россию в правовое и демократическое сообщество, способное успешно развиваться в глобальном, многополярном мире.
Принципы справедливости, или равенства, представляя собой квинтэссенцию идеи права как нормы свободы, задают юридические параметры социальной жизни и конкретизируются в Конституции, законах и других нормативных правовых актах, а также в судебных актах, приобретающих прецедентное значение, в правоприменительных решениях и сети правоотношений. Последовательная реализация названных принципов в социальных отношениях и поведении людей является необходимым условием верховенства права как важнейшей конституционной характеристики реального юридического состояния социума и сбалансированности его начал (элементов), таких как власть, свобода, закон и общее благо (общая цель).


Высшая юридическая сила Конституции
Конституция как нормативный акт имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Законы и иные основанные на них правовые акты не должны противоречить Конституции. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (статья 15).
В результате образуется иерархическая правовая система, на вершине которой находится Конституция с заложенными в ней основными принципами, целями и ценностями. Для изображения этой системы более всего подходит образ пирамиды. Правовая система, по сути, это и есть юридическая пирамида как нормативная форма жизни социума. При этом данная пирамида является выражением не только права, но и государства в его юридическом аспекте. Да что такое государство в его конкретной жизни с юридической точки зрения, как не система правоприменительных решений различных государственных органов и их должностных лиц, а также иных разнообразных правоотношений, складывающихся в связи с осуществлением публичной власти?
В юридическую пирамиду нормативных правовых актов «втягиваются» и система правоприменительных актов, и решения судов по конкретным делам, а также действия государственных органов и должностных лиц, т. е. вся правоприменительная практика. Посредством этой пирамиды с заложенными в ней началами и принципами происходит определение и разграничение конкретных прав («каждому — свое»). Поскольку фактические отношения людей основаны на этой иерархической системе юридических актов и решений, постольку они приобретают качество правоотношений.
В жизни общества имеют место нормативные акты и деяния (действия или бездействие), не соответствующие Конституции или закону, т. е. «выпадающие» из этой пирамиды, так или иначе отступающие от требований верховенства права, справедливости и юридического равенства. Это различного рода правонарушения, в том числе преступления, а также неконституционные акты и неправомерные ограничения прав и свобод. На более глу­боком уровне патологии — спонтанные или осознанные стремления создать параллельную альтернативную пирамиду на иных, антиправовых началах (систематический произвол властей, неправовое насилие, различного рода преступные группировки, организованная, в том числе транснациональная, преступность или, наконец, антиправовое и криминальное государство).
Права и свободы человека и гражданина, справедливость и равенство, верховенство права и конституционная законность, правовое, демократическое, федеративное и социальное государство — это важнейшие составляющие основ конституционного строя и в то же время непреходящие конституционные ценности. Их защита и упрочение — по-прежнему актуальная задача Российского государства и всего общества.
Опыт строительства и реформирования новой России показывает, что для решения этих задач и упрочения указанных ценностей необходимо каждый раз в новых условиях поддерживать юридический баланс основных системных начал социума, таких как свобода, закон, власть и общая цель (общее благо). Нельзя также допускать эрозии и деформации правовой системы, которая должна быть построена на началах верховенства права.
Вне баланса права и свободы общая цель превращается в фикцию, свобода подавляется, законом оформляется произвол (правонарушающее законодательство).
Когда мы говорим, что Россия должна взять правовой барьер, это означает, что надо выйти из-под действия смертельного маятника и прежде всего на основе верховенства права поддерживать баланс свободы, закона и власти.

Конституционное правосудие и защита прав человека

История показывает, что само по себе декларирование прав и свобод человека и гражданина без наличия четкого правового механизма по их обеспечению и защите не дает этим правам и свободам возможности для реализации. Вот почему статья 8 Всеобщей декларации требует от каждого государства эффективной правовой защиты основных прав человека, предоставленных ему конституцией или законом.
Особенностью Конституции Российской Федерации в отличие от предшествующих конституционных актов является как раз детально прописанный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе:
запрещение издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (пункт 2 статьи 55);
ограничение возможности участия Российской Федерации в межгосударственных объ­единениях и передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это влечет умаление прав и свобод человека и гражданина (статья 79);
предоставление каждому человеку права на личную защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (пункт 2 статьи 45);
гарантирование предоставления каждому человеку квалифицированной юридической помощи, в том числе и бесплатной (пункт 1 статьи 48);
гарантирование каждому человеку права на государственную (пункт 1 статьи 45) и судебную (статья 46) защиту его прав и свобод, включая право обжаловать в суде действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных организаций и должностных лиц;
признание юрисдикции межгосударственных органов по защите прав человека, что выражается в праве каждого в соответствии с международными договорами Российской Федерации на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все внутригосударственные правовые средства защиты (пункт 3 статьи 46).
Особое место в защите прав и свобод человека и гражданина занимает конституционное правосудие.
В сложившихся современных условиях Конституционный Суд Российской Федерации в целях защиты основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны осуществляет судебный конституционный контроль. Конституционный Суд дает официальное, т. е. общеобязательное, толкование Конституции, проверяет конституционность законов и других нормативных правовых актов.
Устраняя неконституционные нормативные акты, Конституционный Суд восстанавливает справедливость в отношении граждан, конституционные права и свободы которых были нарушены, и тем самым «очищает правовое поле от вирусов», обеспечивает господство права. Само наличие конституционного правосудия имеет и большое профилактическое значение: оно дисциплинирует и законодателя при издании законов, и чиновника при принятии правоприменительного решения, и рядовых граждан в их повседневных действиях в различных сферах социальной жизни.
Осуществляя конституционное правосудие, Конституционный Суд исходит из того, что Конституция не мертвый текст, не пыльный манускрипт, лежащий на полке. Она — Слово в его изначальном библейском понимании, т. е. Слово действующее и творящее. И то, что оно действующее и творящее, нужно доказывать ежедневно и ежечасно.
Никакая Конституция не действует «сама по себе». Ее главные проекции на повседневную практику — законы, другие нормативные правовые акты и правоприменение, т. е. та пирамида правовой системы, каркасом которой является Конституция.
Конституция живет и творит в сложном контексте культуры и идеологий, которые не могут не влиять на ее творящее действие. Соприкосновение этого текста с целостной жизнью, и в том числе с политической, эконо­мической, социальной реальностью, — в его интерпретациях. А суть этих интерпретаций — в практическом правотворчестве и правоприменении.
Конституция — каркас всей российской системы права, содержащий в себе фундаментальную доктрину права. Эту доктрину необходимо совершенствовать, развивать вглубь и вширь.
Есть отрасли права и нормативные правовые акты, опирающиеся на Конституцию и являющиеся в определенном смысле ее конкретизирующими интерпретациями.
И есть правоприменительная, в том числе судебная, практика — живое и постоянно реализуемое право, где идет постоянная интерпретация конституционных и отраслевых правовых норм в правоприменительных решениях.
Таким образом, суть интерпретаций Конституции — в практическом нормотворчестве и правоприменении.
Конституционный Суд находится на самой вершине судебной власти. С каждым годом растет количество обращений в Конституционный Суд по вопросам нарушений конституционных прав граждан законами, в том числе по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой.
С одной стороны, это означает, что все больше граждан страны осваивают Конституцию, правовую систему и начинают активно отстаивать свои конституционные права и свободы.
Но, с другой стороны, это одновременно и тревожит. Тревожит потому, что многие жалобы, которые поступают в Конституционный Суд, связаны с правоприменительными ошибками.
Справедливо говорится, что Конституционный Суд не пожарная команда, которая должна по первому зову лететь с сиреной на каждый правовой пожар. Но в то же время нельзя допускать, чтобы Конституционный Суд — по существу, высший орган судебной власти по защите конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина — оказался тем органом, который всякий раз появляется на остывшем правовом пепелище.
Решение этой дилеммы зависит не только и не столько от Конституционного Суда. Он не правомочен рассматривать дела по собственной инициативе. В законе жестко прописано: основанием для их рассмотрения являются жалоба гражданина или запрос органов государственной власти. А потому именно российские граждане и органы государства, если они приходят к выводу о неконституционности закона, могут и должны своевременно ставить перед Конституционным Судом те проблемы, которые относятся к сфере его компетенции и требуют соответствующего реагирования.
Конституционный Суд решает исключительно вопросы права, не вмешиваясь в прерогативы законодательной и исполнительной власти. Именно поэтому для Конституционного Суда категорически недопустима малейшая политизация наших решений. Вместе с тем деятельность Конституционного Суда непосредственно затрагивает высший уровень российской политики, если под политикой понимать прежде всего осуществление деятельности государства, функционирование государственной власти. Конституционный Суд является высшей и конечной инстанцией в спорах о конститу­ционности законов и в спорах о компетенции между органами государственной власти. Тем самым он определяет конституционные рамки всей политики, является хранителем ее конституционно-правовой формы, высшим арбитром на российском правовом поле, выход за пределы которого лишает политику правомерности. С этой точки зрения роль Конституционного Суда, действующего строго в рамках разделения властей, непосредственно относится к высшему уровню реальной российской политики и в целом российской реальности.
Это очень сложная и очень противоречивая реальность.
В этой реальности острейшие мировые процессы и рушащиеся структуры международного права — вне сферы нашего контроля и решающего влияния.
В этой реальности налицо множество разрывов между оболочками — формами властных, социальных и других институтов, с одной стороны, и содержательным наполнением этих институтов — с другой. Множество разрывов между формой и содержанием, между должным и существующим, между правом как должным и политикой в ее фактическом многообразии. И Конституция как важнейший правовой институт не может оказаться вне искажающего и трансформирующего влияния такой реальности.
С момента своего образования Конституционному Суду Российской Федерации пришлось решать ряд крайне острых проблем, так как их нерешенность прямо угрожала безопасности ее граждан, общества и государства в целом.
В число таких проблем входили угроза отторжения части территории России и распада страны, общая слабость политической власти, порой невыполнение ею самых элементарных своих обязанностей, что приводило, в частности, к массовой невыплате заработной платы и пенсий, невозможности получить элементарное медицинское обслуживание, к массовому уклонению от уплаты налогов. В обществе росло сомнение в способности государства обеспечить безопасность человека и гражданина и в целом право на жизнь.
Надо учесть и другие факторы, которые и в настоящее время препятствуют упрочению господства права.
Прежде всего это социальная составляющая, в том числе разрушение традиционной системы социальной защиты, повышение цен, риск безработицы, высокий уровень преступности. Кроме того, наблюдатели отмечают слабость институтов государственной власти, коррумпированность элиты, несовершенство системы политического представительства и подотчетности власти.
При таких обстоятельствах существует риск разочарования граждан в демократии и праве, поскольку об этих ценностях они судят по достигнутому результату.
Если к этому добавить, что в стране до сих пор не проведена полномасштабная правовая реформа, предполагающая прежде всего коренную трансформацию правосознания общества, то вполне понятно, что перед Россией по-прежнему стоит задача «взять правовой барьер».
Стоящие перед Россией трудности и проблемы нашли свое отражение в ходе осуществления конституционного правосудия.

Обеспечение конституционной безопасности и защита прав человека

Можно долго и красиво говорить и писать о соблюдении прав человека вне конкретного исторического и социально-экономического контекста. Но как говорить о правах человека в условиях разрушенного территориально и социально пространства. Разрушенного и неопределенного. А ведь именно с этим столкнулись граждане нашей страны после распада СССР и после всех социально-экономических потрясений. Потрясений, связанных с силовым противоборством, с внутригосударственными конфликтами, перерастающими в массовое насилие, сепаратизм и терроризм.
Конституционному Суду Российской Федерации в целях защиты прав и свобод человека и гражданина в конце ХХ — начале XXI века пришлось решать ряд крайне острых проблем, так как их нерешенность прямо угрожала безопасности ее граждан, общества и государства в целом.
В число таких проблем входили:
угроза отторжения части территории России и проведение в связи с этим контртеррористической операции в Чечне;
гипертрофированная региональная самостийность, доходящая до таких пределов, что в некоторых регионах России фактически действовали законы, ущемляющие права и свободы граждан;
стремление к противопоставлению полномочий субъекта Федерации полномочиям суверенной Российской Федерации и — вопреки действительному смыслу Конституции Российской Федерации 1993 года — попытка сконструировать и отстоять на практике доктрину суверенитета республик как субъектов в составе Российской Федерации и первичности этого суверенитета по отношению к суверенитету России. По существу это приводило к выводу о распространении на нынешнюю Россию юридических свойств бывшего СССР как объединения суверенных государств, т. е. придание современной России, основанной на Конституции 1993 года, кардинальных свойств договорной, а не конституционной федерации;
желание отдельных политических сил использовать этнический и конфессиональный факторы для достижения своих целей, расходящихся с такими конституционными ценностями, как исторически сложившееся государственное единство России, идеологическое и политическое многообразие, плюрализм;
желание радикально настроенных религиозных групп скрыть свои истинные намерения под видом политических партий.
Как известно, распад государств выдвинут ООН в роли угроз международной безопасности. Именно распад государств и тесно связанные с ним проявления экстремизма, сепаратизма, терроризма, вооруженные конфликты приводят к массовым нарушениям прав человека.
В борьбе с этими явлениями особняком стоит постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года № 10-П по делу о проверке конституционности нормативных правовых актов, связанных с восстановлением конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики.
Это было непростое решение. Необходимо еще раз взглянуть на него с позиций сегодняшнего дня. Ведь ситуация в Чечне в конце ХХ — начале XXI века являлась и является одной из главных проблем обеспечения национальной безопасности, конституционной законности и правопорядка в стране.
В указанном постановлении Конституционный Суд установил, что в 1991—1994 годах на территории Чеченской Республики, являющейся субъектом Российской Федерации, сложилась экстраординарная ситуация: отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан.
Осенью 1991 года был разогнан законно избранный Верховный Совет республики. Проведенные 27 октября 1991 года новые выборы в высший орган государственной власти и выборы Президента республики были признаны 2 ноября 1991 года пятым Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты — не подлежащими исполнению. Оценка этих событий как антиконституционных и имеющих тяжелые последствия была дана в Обращении седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 года к народу, органам власти и управления Чеченской Республики, в других документах федеральных властей. Решения Съезда подтверждены Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 декабря 1994 года в Заявлении в связи с резолюцией о положении в Чеченской Республике, принятой Европейским парламентом. В Заявлении указывалось, что в Чеченской Республике свободные выборы или референдум не проводились, законные органы власти сформированы не были.
В дальнейшем внутриполитическая обстановка в Чеченской Республике продолжала обостряться. Осенью 1994 года на ее территории имели место вооруженные конфликты между враждующими группами, грозившие перерасти в гражданскую войну.
Федеральные органы власти Российской Федерации ослабили правозащитную деятельность в Чеченской Республике, не обеспечили охрану государственных складов оружия на ее территории, в течение нескольких лет проявляли пассивность в решении проблем взаимоотношений с этой республикой как субъектом Российской Федерации.
В связи с этим Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, суть которой в том, что Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и о его выходе из состава Российской Федерации. Согласно статье 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
Государственная целостность — одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (часть 3), 5 (часть 3), 8, 65, 67 (часть 1), 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации. Государственная целостность — важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод.
В постановлении от 31 июля 1995 года отмечено, что конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, следует, что осуществление права на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов».
Эти правовые позиции, безусловно, явились определяющими для восстановления конституционного порядка в Чеченской Республике. Вместе с тем и по прошествии десяти лет надо говорить о необходимости углубления правовых позиций, относящихся к оценке ситуации в Чеченской Республике.
Ситуация на момент введения федеральных войск действительно сложилась экстраординарная. Это вытекало из тех материалов, которые имелись в распоряжении Суда. Однако уже во время принятия указанного постановления было ясно, что экстраординарность бывает разного рода и предполагает, соответственно, применение разных мер реагирования на нее. Одной из таких правовых мер, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, является введение режима чрезвычайного положения. Почему тогда не было введено ЧП? Если необходимо было применение армии, тогда почему не было введено военное положение?
Конституция правового государства предполагает необходимость адекватных действий государственной власти на основе точного выяснения конституционно-правовых параметров происшедшего. Само понятие экстраординарной ситуации не имеет определенного юридического значения и конкретного содержания. Поэтому необходимо было выявить конкретное правовое качество имевшей место экстраординарной ситуации и ее конкретные юридические признаки, собрать и оценить надлежащую доказательственную базу для юридического определения данной экстраординарности. На момент принятия постановления мы не знали точно, с чем конкретно имели дело. Что это было — мятеж, война или нечто выходящее за рамки и этих понятий?
Наверное, не было бы впоследствии Хасав­юртовского соглашения и, как следствие, второй контртеррористической операции по наведению конституционного порядка в Чеченской Республике, если бы после первой чеченской кампании государственной властью в Российской Федерации была дана надлежащая конституционно-правовая оценка так называемой экстраординарной ситуации в республике, были бы определены качество экстраординарности и его формат и приняты вытекающие из нее адекватные меры, необходимые для защиты конституционного строя Российской Федерации.
В указанном постановлении не рассматривался вопрос о политической целесообразности решений, принятых Президентом и Правительством, поскольку Конституционный Суд решает «исключительно вопросы права» (статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). В данном случае выбор средств (тем более когда были выбраны экстраординарные средства, прямо не предусмотренные в Конституции и законах) — это вопрос не только политической, но и юридической целесообразности, т. е. именно вопрос права, прежде всего Конституции и конституционного права в целом. Иное препятствует конституционно-правовой оценке выбранных юридических мер, т. е. оценке юридической формы той самой «политической целесообразности», а по сути — оценке конкретного правового содержания проверяемых нормативных актов.
Состояние конституционно-правового исследования чеченских событий в то время требовало большей глубины, которая необходима с правовой точки зрения, тем более когда трагедия в Чеченской Республике очевидно для всего народа становилась картой в политических и политиканских баталиях внутрироссийского и международного уровней, сопровождавшихся манипулированием понятиями прав человека, демократии и суверенитета.
Мы должны извлекать уроки из нашего недавнего прошлого. Трагическое начало XXI века, связанное с актами глобального терроризма, свидетельствует о том, что мир весьма уязвим. В том, чтобы расшатать устоявшийся правопорядок, вывести его за рамки правового поля, заинтересованы самые разные политические силы. Их главная цель состоит в том, чтобы актами насилия посеять хаос, в том числе в сфере права. Именно это в конечном счете может привести к нарушениям территориальной целостности и суверенитета государств.
Для России данная проблема продолжает оставаться предельно острой. По-прежнему в прицеле деструктивных сил — Чеченская Республика, а теперь уже весь Северный Кавказ. Не исключено, что федеральной власти еще не раз придется принимать непростые правовые решения по обеспечению территориальной целостности государства и обеспечению национальной безопасности. И также не исключено, что Конституционному Суду придется рассматривать эти меры через призму их соответствия Конституции России. Вот почему Конституционный Суд должен быть готов применить более совершенные алгоритмы действий.
Но такие новые правовые алгоритмы должны постоянно обновляться всеми государственными органами страны. Особенно в условиях постоянного давления правозащитных и политических структур по поводу соблюдения прав человека в современной мирной Чечне и других республиках Северного Кавказа.
Для преодоления гипертрофированной ­региональной самостоятельности отдельных субъектов Российской Федерации Консти­туционный Суд в постановлении от 7 июня 2000 года прежде всего определил, что федеральная Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.
Эта правовая позиция позволила Суду сделать вывод, что принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов как выражение суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию, означает, в частности, что субъект Российской Федерации не может изменять установленные Конституцией Российской Федерации приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (определение от 27 июня 2000 года № 92-О).
Согласно правовым позициям, сформулированным Конституционным Судом, суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).
Суверенитет, предполагающий по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.
Конституция Российской Федерации, как отмечалось выше, не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа — носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.
Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом.
Несогласные с принципами, сформулированными в правовых позициях Конституционного Суда России, аргументируют свои доводы тем, что якобы исключение положений о суверенитете республик из их конституций ограничивает права и свободы граждан, проживающих в этих субъектах.
В этой логике происходит подмена понятий ограничений прав и свобод. Ведь при наличии таких региональных суверенитетов были бы нарушены права большинства граждан страны и в то же время конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, учитывая, что все другие субъекты (край, область, автономный округ, автономная область, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург) суверенитетом не обладают.
Мы в России строили основы единого федеративного государства в условиях взрывоопасных центробежных тенденций, вызванных последствиями распада Советского Союза. И эта самая опасная тенденция, которая могла уничтожить единую российскую государственность (как это параллельно произо­шло в Югославии), во многом преодолена. Хотя говорить о полной остановке центробежных сил еще рано, так как до сих пор возникают «дискуссии» о необходимости строить федерацию на «разделенном суверенитете». И это несмотря на решение Конституцион­ного Суда, согласно которому суверенитет Российской Федерации в силу Конституции Российской Федерации не допускает суверенитета субъектов Федерации и, следовательно, положения о суверенитете подлежат исключению из конституций этих субъектов Российской Федерации.
Когда сегодня спрашивают, что было самым опасным в прошедшее десятилетие действия Конституции Российской Федерации, то без всяких колебаний можно сказать, что это была реальная опасность развала страны. Не дефолт, не все увеличивающееся социальное неравенство, не рост бедности и социальных пороков в виде преступности, коррупции, пьянства, наркомании и проституции, а именно распад страны. Потому что если все другие социальные кризисы и антисоциальные явления можно пережить, преодолеть и повернуть ситуацию вспять, то распад государства преодолеть невозможно. ­Обратного хода здесь нет. И восстановить что-либо в прежнем виде никогда никому в истории еще не удавалось.
Остановить распад стало возможным только опираясь на действующую Конституцию. Поэтому в обеспечении ее стабильности, укреплении и развитии конституционного контроля за органами и учреждениями публичной власти состоит важнейшая задача Конституционного Суда.
В качестве превентивного средства для обеспечения конституционной безопасности следует рассматривать правовые позиции Конституционного Суда по вопросам о соотношении политических партий и религиозных объединений. Эти позиции не дань полити­ческой моде, которая базируется на весьма ­сомнительной концепции о «конфликте цивилизаций».
В постановлении от 15 декабря 2004 года Конституционный Суд рассмотрел вопрос о конституционности положения Федерального закона от 22 июля 2008 года № 144-ФЗ «О политических партиях», не допускающего создание политических партий по признакам национальной (этнической) или религиозной принадлежности.
В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда, религиозные объ­единения в отличие от политических партий, как следует из статей 28 и 30 Конституции, создаются в целях реализации свободы вероисповедания, права каждого объединяться с другими для исповедания определенной религии, что предполагает и возможность совершения в соответствии с избранными убеждениями религиозных обрядов и церемоний, распространения своих религиозных убеждений, религиозное обучение и воспитание, благотворительность, миссионерскую, подвижническую и иную деятельность, определяемую соответствующим вероучением. Конституционно-правовой основой создания и деятельности религиозных объединений наряду со статьей 13 Конституции, закрепляющей идеологический и организационный плюрализм, служит также ее статья 14, согласно которой Российская Федерация — светское государство; никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной; религиозные объединения отдалены от государства и равны перед законом.
Следовательно, в Российской Федерации как демократическом и светском государстве религиозное объединение не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично. Партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна.
В многонациональной и многоконфессиональной России вследствие особенностей функционирования ведущих вероучений (с одной стороны, православия как господствующего направления христианства, а с другой — ­мусульманства), их влияния на социальную жизнь, в том числе использования в политической идеологии, исторически в значительной степени тесно связанного с национально-этническим фактором, такие понятия, как «христианский», «православный», «мусульманский», ассоциируются в общественном сознании скорее с конкретными конфессиями и отдельными нациями, чем с общей системой ценностей российского народа в целом.
Конкуренция партий, образованных по национальному или религиозному признаку, которая особенно остро проявляется в предвыборной борьбе за голоса избирателей, способна привести вместо консолидации общества к расслоению многонационального народа России, противопоставлению этнических и ре­лигиозных ценностей, возвеличению одних и принижению других и в конечном счете к приданию доминирующего значения не общенациональным ценностям, а какой-либо этнической идеологии или религии, что противоречило бы статьям 13 и 14 Конституции.
На основании изложенного Конституционный Суд признал положение Федерального закона «О политических партиях», не допускающее создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности, не противоречащим Конституции Российской Федерации.

Ограничения прав человека для защиты человека

Перечень прав и свобод человека и гражданина, которые не могут быть ограничены, закреплен в Конституции Российской Федерации. Среди них есть и такие, которых нет в актах международного права. Так, если в статье 15 (часть 2) Всеобщей декларации прав человека записано: «Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство», следовательно, лишение гражданина гражданства в определенных условиях допускается, то в статье 6 Конституции России установлено, что «гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его».
Даже в условиях чрезвычайного положения не подлежат ограничению право на жизнь, охрана государством достоинства личности, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на жилище, свобода совести, вероисповедания и др.
Особенно следует отметить, что во всех случаях сохраняются гарантии права на судебную защиту. Конституционный Суд России указывал в своих решениях, что закрепленное в статье 46 Конституции право на судебную защиту относится к числу основных, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах; оно должно быть предоставлено всем гражданам Российской Федерации, иностранцам, лицам без гражданства; оно действует во всех видах судопроизводства и на всех его стадиях, включая кассационное и надзорное судопроизводство; оно выступает как гарантия в отношении всех конституционных прав и свобод.
В Конституции Российской Федерации ограничение прав и свобод рассматривается как исключение из общего правила о необходимости наиболее полной и эффективной их защиты. Введение ограничений допускается лишь при соблюдении ряда требований и в общественно значимых целях, ради защиты которых допускается ограничение прав человека.
Статья 55 Конституции гласит: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Однако достаточно общие формулировки Конституции об условиях ограничения прав и свобод таят опасность их неоправданно широкого толкования на практике и установления чрезмерных ограничений. В этой связи существенную роль приобретают полномочия Конституционного Суда по проверке конституционности законов по запросам государственных органов и должностных лиц, по жалобам граждан, их объединений (статья 125 Конституции).
Конституционный Суд неоднократно признавал неконституционными положения законов, ограничивающие права граждан на свободу и личную неприкосновенность, на свободу передвижения и выбор места жительства, избирательные права, право собственности, права в налоговых правоотношениях, трудовые, пенсионные права, право на жилище, на благоприятную окружающую среду, на судебную защиту и др.
Конституционный Суд России, исходя из собственной практики и учитывая практику Европейского Суда по правам человека, конституционных судов Европы, выработал ряд правовых позиций, касающихся допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина.
Суть этих правовых позиций заключается в следующем:
ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений;
в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания;
при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры;
норма Конституции о возможности ограничения прав и свобод, при определенных условиях, не может служить оправданием ущемления прав и свобод человека и гражданина в зависимости от национальной принадлежности или иного обстоятельства;
публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т. е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм;
чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения.
В Конституции содержатся указания на ряд конституционных прав и свобод, которые не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах, даже в условиях чрезвычайного положения, о чем упоминалось ранее.
Принцип равенства всех перед законом и судом и гарантирование государством равенства прав и свобод независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеж­дений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств ­закреплены в статье 19 Конституции Российской Федерации.
Положения Конституции о равенстве всех перед законом и судом воспроизводятся в отраслевом законодательстве.
В Конституции также содержатся положения, в соответствии с которыми каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность:
арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (статья 22);
каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (статья 46);
никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом (статья 47);
каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (статья 48);
каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (статья 49).
Достоинство личности в соответствии со статьей 21 Конституции охраняется государством; ничто не может служить основанием для его умаления, даже в условиях чрезвычайного положения.
Эти положения Конституции воспроизведены в различных кодексах и другом законодательстве.
Соблюдение этих конституционных положений обеспечивается при любых условиях развития социальной ситуации в стране и обострении террористической угрозы (например, в ходе проведения контртеррористических операций по освобождению больших групп заложников, пресечению деятельности террористических организаций и групп).
После 11 сентября 2001 года в США и ряде государств Европы приняты законы, содержащие существенные ограничения прав и свобод граждан при осуществлении антитеррористических мер. Это касается и прослушивания телефонных разговоров, и ограничения банковской тайны, и создания информационных систем персональных данных.
Само по себе принятие таких законов угрозы конституционным основам этих государств, конечно, не несет. И, видимо, это вполне адекватная реакция на все более разрастающиеся проявления терроризма и организованной преступности.
Другое дело — до каких пределов можно идти в ограничении конституционных прав человека? Рецепты здесь предлагаются самые разные. Формируется даже своеобразная идеология отказа от основополагающих прав человека. В США, например, издана книга известного ученого, в недавнем прошлом ярого правозащитника Алана Дершовица под названием «Почему терроризм работает?», в которой автор призывает использовать принцип коллективного возмездия к семьям, этносам, конфессиональным группам террористов; применять любые виды пыток; существенно ограничить иммиграцию и права чужестранцев, в особенности выходцев из определенных регионов мира, и т. д.
Такие взгляды получают все большее распространение и в других странах, в том числе и в России. И не только среди ученых, но и политиков, за которых отдали голоса большие группы избирателей.
Можно ли игнорировать такие тенденции сообществу специалистов в сфере конституционного права? Где та черта в ограничениях прав человека, за которой наступает уже отрицание этих прав? Во имя чего и кого проводятся эти ограничения? Каким путем достигнуть баланс обеспечения безопасности государства и общества и соблюдения прав человека? Здесь необходим поиск адекватных ответов на тяжелейшие, острейшие вопросы, которые ставит жизнь.
Следует вообще отметить, что современная борьба с терроризмом требует правовых решений, которые не вписываются в приводимые правовые конструкции. Особенно это касается тех ситуаций, которые относятся к вопросам ограничения прав человека.
Показательным примером здесь может выступать постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 8-П. Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан К. И. Гузиева и Е. Х. Кармовой на нарушение конституционных прав и свобод статьей 141 Федерального закона от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле» и Положением о погребении лиц, смерть которых наступила в результате пресечения совершенного ими террористического акта.
Согласно статье 141 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» погребение лиц, уголовное преследование в отношении которых в связи с их участием в террористической деятельности прекращено из-за их смерти, наступившей в результате пресечения данной террористической акции, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; тела указанных лиц для захоронения не выдаются, и о месте их захоронения не сообщается.
Обратившиеся в Конституционный Суд Российской Федерации граждане К. И. Гузиев и Е. Х. Кармова полагали, что статья 141 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» и Положение о погребении лиц, смерть которых наступила в результате пресечения совершенного ими террористического акта, лишают их прав на соблюдение религиозных и ритуальных обрядов в соответствии с национальными обычаями, умаляют достоинство погибших и их родственников, допускают признание лица виновным в совершении преступления без судебной процедуры и тем самым нарушают права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации, в том числе ее ста­тьями 21, 28, 45, 46, 49 и 55.
Рассмотрев эту жалобу, Конституционный Суд постановил признать не противоречащими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные нормы статьи 141 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» и Положения о погребении лиц, смерть которых наступила в результате пресечения совершенного ими террористического акта, поскольку в системе действующего правового регулирования предусмотренные ими ограничительные меры в сложившихся в Российской Федерации условиях борьбы с терроризмом применяются исключительно к лицам, уголовное преследование в отношении которых прекращено из-за их смерти, наступившей в результате пресечения совершенного ими террористического акта, и необходимы для охраны общественной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности, для защиты прав и свобод других лиц.
Логическая конструкция такого решения была следующей.
Установленные статьей 141 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» и Положением о погребении лиц, смерть которых наступила в результате пресечения совершенного ими террористического акта, меры являются по сути определенными ограничениями прав и свобод, гарантированных статьями 21 (часть 1), 22 (часть 1), 28 и 29 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации, и как таковые могут признаваться допустимыми лишь при условии, что они отвечают конституционным критериям, т. е. согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, необходимы в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Из Международного пакта о гражданских и политических правах следует, что право на свободу религии подлежит лишь таким ограничениям, которые установлены законом и необходимы для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц (пункт 3 статьи 18). В соответствии с пунк­том 2 статьи 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод право на свободу мысли, совести и религии (а следовательно, свобода соблюдения религиозных и ритуальных обрядов) подлежит лишь таким ограни­чениям, которые установлены законом и необходимы в демократическом обществе в ­интересах общественной безопасности, для охраны общественного порядка, здоровья, нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.
По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, вводимое законодателем ограничение прав и свобод, как неоднократно указывал Конституционный Суд, должно отвечать требованиям справедливости, быть необходимым и соразмерным конституционно значимым целям; обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, оно вместе с тем не должно посягать на само существо права и приводить к утрате его основного содержания. Данные требования связывают волю законодателя при введении ограничений прав и свобод, обусловленных в том числе необходимостью борьбы с такой опасной угрозой для человечества, как терроризм.
Подтверждая настоятельную необходимость всеми средствами бороться с терроризмом во всех его формах и проявлениях, создающим серьезную и возрастающую угрозу осуществлению прав человека, общественной безопасности, социальному и экономическому развитию государств, снижающим уровень стабильности в мире, Совет Безопасности ООН в Резолюции 1624 (2005), принятой 14 сентября 2005 года на уровне глав государств и имеющей обязательную силу, подчеркивает значимость принятия на национальном и международном уровнях соответствующих мер для защиты права на жизнь. Глобальная контртеррористическая стратегия ООН, принятая Генеральной Ассамблеей ООН (Резолюция 60/288 от 8 сентября 2006 года), призывает государства — члены ООН прилагать усилия к принятию в случае необходимости, в зависимости от обстоятельств и в соответствии с обязательствами по международному праву таких мер, которые требуются для запрещения по закону подстрекательства к совершению террористического акта или актов и недопущения такого поведения (пункт 4 раздела 1 Плана действий).
В соответствии с Резолюцией Совета Безопасности ООН 1624 (2005) от 14 сентября 2005 года и Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 60/158 от 16 декабря 2005 года «Защита прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом» государства в борьбе с терроризмом должны соблюдать обязательства по международному праву, касающемуся прав человека, международному беженскому и гуманитарному праву и прилагать усилия по обеспечению уважения и защиты достоинства людей и их основных свобод, а также демократической практики и законности.
Вместе с тем интересы пресечения терроризма, его общей и специальной превенции, ликвидации последствий террористических актов, сопряженных с возможностью массовых беспорядков, столкновений различных этнических групп, эксцессов между родственниками лиц, причастных к террористическим актам, населением и правоохранительными органами, угрозой жизни и здоровью людей, могут обусловливать в определенных конкретно-исторических условиях установление особого правового регулирования погребения лиц, уголовное преследование в отношении которых в связи с участием в террористической деятельности прекращено из-за их смерти, наступившей в результате пресечения террористического акта, как это предусматривается статьей 141 Федерального закона «О погребении и похоронном деле». Ее положения логически связаны с содержанием пункта 4 Рекомендации 1687 (2004) от 23 ноября 2004 года Парламентской Ассамблеи Совета Европы «Борьба с терроризмом средствами культуры», в котором подчеркивается, что экстремистская интерпретация элементов той или иной культуры или религии, таких как героическая мученическая смерть, самопожертвование, апокалипсис или священная война, а также светских идеологий (националистических и революционных), также может использоваться для оправдания террористических актов.
Конституционный Суд отметил, что минимизация информационного и психологического воздействия, оказанного на население террористическим актом, в том числе ослабление его агитационно-пропагандистского эффекта, является одним из необходимых способов защиты общественной безопасности, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, т. е. преследует именно те цели, с которыми Конституция Российской Федерации и международно-правовые документы связывают допустимость ограничения соответствующих прав и свобод.
Захоронение лица, принимавшего участие в террористическом акте, в непосредственной близости от могил жертв его действий, совершение обрядов захоронения и поминовения с отданием почестей как символу, как объекту поклонения, с одной стороны, служат пропаганде идей террора, а с другой — оскорбляют чувства родственников жертв этого акта и создают предпосылки для нагнетания межнациональной и религиозной розни.
В конкретных условиях, сложившихся в Российской Федерации в результате совершения серии террористических актов, повлекших многочисленные человеческие жертвы, вызвавших широкий негативный общественный резонанс и оказавших огромное влияние на массовое общественное сознание, выдача родственникам для захоронения тел лиц, смерть которых наступила в результате пресечения совершенного ими террористического акта, способна создать угрозу общественному порядку и общественному спокойствию, правам и законным интересам других лиц, их безопасности, в том числе привести к разжиганию ненависти, спровоцировать акты вандализма, насильственные действия, массовые беспорядки и столкновения, что может повлечь за собой новые жертвы, а места захоронений участников террористических актов могут стать местами культового поклонения отдельных экстремистски настроенных лиц, будут использоваться ими в качестве средства пропаганды идеологии терроризма и вовлечения в террористическую деятельность.
При таких обстоятельствах федеральный законодатель был вправе ввести особый порядок погребения лиц, чья смерть наступила в результате пресечения террористического акта, участниками которого они являлись. Такая мера сама по себе допустима, поскольку в сложившихся в Российской Федерации условиях борьбы с терроризмом преследует конституционно защищаемые цели и является необходимой для обеспечения общественного спокойствия и общественной безопасности, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности, защиты прав и свобод других лиц.
Противодействие новым вызовам и угрозам, с которыми человечество столкнулось в начале XXI века (терроризм, организованная преступность, коррупция, наркобизнес), объективно невозможно без использования правоохранительными органами и специальными службами широкого арсенала специальных средств и методов, которые находятся вне рамок уголовного судопроизводства и носят, как правило, тайный характер. Многие из таких средств и методов ограничивают конституционные права и свободы человека и гражданина, но без их применения борьба с преступными проявлениями, особенно их тяжкими и особо тяжкими формами, теряет свою эффективность.
Использование специальных (оперативных) методов работы, обмен оперативной информацией предусмотрены во многих международно-правовых документах (конвенциях, договорах, соглашениях, резолюциях и т. д.).
В Российской Федерации на законодательном уровне оперативно-розыскная деятельность регламентирована с 1992 года Законом Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». В 1995 году принят Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». Помимо него оперативно-розыскную деятельность регламентируют Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации и еще ряд законодательных и иных нормативных актов.
Осуществление оперативно-розыскной де­ятельности вызывает неоднозначную реакцию граждан, которые усматривают в этом ущемление своих прав и свобод и полагают, что некоторые положения законодательных актов, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность, неконституционны. В силу этого Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал жалобы граждан на несоответствие Конституции РФ отдельных положений ФЗ об ОРД и иных законодательных актов, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность.
Решения Конституционного Суда по этим жалобам подтвердили конституционность положений указанного Закона, сформулировали правовые позиции, имеющие существенное значение для правоприменительной практики.
В ряде определений Конституционного Суда (от 14 июля 1998 года № 86-О, от 4 февраля 1999 года № 18-О, от 21 мая 1999 года № 102-О, от 6 марта 2001 года № 58-О) рассматриваются заявления, оспаривающие конституционность положений статьи 5 ФЗ об ОРД, регламентирующей защиту государственной тайны в этой деятельности.
Конституционным Судом отмечено, что оперативно-розыскная деятельность объективно невозможна без значительной степени секретности. Прежде всего это касается сведений о лицах, участвующих в ней или способствующих ее осуществлению. Проведение негласных оперативно-розыскных мероприятий с соблюдением требований конспирации и засекречивание сведений в области оперативно-розыскной деятельности само по себе не нарушает прав человека и гражданина, в том числе права на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
В то же время из положений статьи 5 ФЗ об ОРД следует, что лицо, в отношении которого проводились оперативно-розыскные мероприятия, даже если оно только полагает, т. е. предполагает, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать их в вышестоящий орган, прокуратуру или в суд.
Таким образом, ФЗ об ОРД, в частности его статья 5, гарантирует судебную защиту прав граждан от возможных нарушений в ходе осуществления оперативно-розыскных мероприятий.
В Конституционный Суд неоднократно обжаловалась правомерность проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Конституционным Судом отмечено, что в части 1 статьи 6 ФЗ об ОРД действительно перечисляются лишь виды оперативно-розыскных мероприятий, но не определяются порядок и условия их проведения. Однако их осуществление возможно, во-первых, только в целях выполнения задач, предусмотренных статьей 2 ФЗ об ОРД, и, во-вторых, лишь при наличии оснований, указанных в статье 7 ФЗ об ОРД.
При этом органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (абзац 4 части 8 статьи 5) ФЗ об ОРД не допускает сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни проверяемого ­лица, если это не связано с выявлением, предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений, а также выявлением и установлением лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, и другими законными задачами и основаниями оперативно-розыскной деятельности.
ФЗ об ОРД предусмотрено, что при проведении любых оперативно-розыскных мероприятий все органы (должностные лица), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, должны обеспечивать соблюдение конституционных прав человека и гражданина, включая неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции; действия органов (должностных лиц), осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и нарушивших права и свободы граждан, могут быть обжалованы в судебном порядке (статья 5).
Рассматривая положение части 1 статьи 6 ФЗ об ОРД в единстве с предписанием части 2 статьи 8, Конституционный Суд отметил, что при проведении любых оперативно-розыскных мероприятий, в том числе наблюдения, конституционное право гражданина на неприкосновенность жилища не может быть ограничено без судебного решения, т. е. нельзя проникать в жилище иначе как на основании судебного решения. Проведение таких мероприятий возможно только по основаниям, предусмотренным данной нормой, и лишь в связи с таким деянием, по которому производство предварительного следствия обязательно.
Допустимость ограничения прав на тайну телефонных переговоров и на неприкосновенность жилища на основании судебного решения установлена непосредственно Конституцией РФ (часть 2 статьи 23 и статья 25). Основной закон страны (часть 3 статьи 55) допускает в конституционно значимых целях возможность соразмерного ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина. Ряд такого рода ограничений предусматривается и ФЗ об ОРД: в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязаны выявлять, предупреждать, пресекать и раскрывать преступления, а также выявлять и устанавливать лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших (статья 2). Не допускается осуществление оперативно-розыскной деятельности для достижения целей и решения задач, не предусмотренных ФЗ об ОРД (часть 2 статьи 5).
Важной является правовая позиция Конституционного Суда о том, что проведение оперативно-розыскных мероприятий, сопровождающих производство предварительного расследования по уголовному делу, не может подменять процессуальные действия, предусмотренные уголовно-процессуальным законом.
Относительно обжалования конституционности статьи 8 ФЗ об ОРД на том основании, что ее положения позволяют сотрудникам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в целях задержания разыскиваемого лица проникать в жилище без согласия на то проживающих там лиц и без судебного решения, Конституционный Суд дал следующее разъяснение (определение от 18 декабря 2003 года № 498-О).
Статья 8 ФЗ об ОРД устанавливает, что проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии информации: о признаках противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно; о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших такое противоправное деяние; о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации. Лишь в случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации, допускается проведение таких оперативно-розыскных мероприятий на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с обязательным уведомлением суда (судьи) в течение 24 часов.
Таким образом, статья 8 ФЗ об ОРД не нарушает конституционных прав на неприкосновенность жилища, частной жизни, личную и семейную тайну.
В ряде заявлений в Конституционный Суд обжаловались законоположения, не допускающие участие защитника при проведении до возбуждения уголовного дела оперативно-розыскных мероприятий (например, такого, как проверочная закупка), направленных на изобличение лица в совершении преступления. По мнению заявителей, этим нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом и их права на свободу и личную неприкосновенность, на государственную защиту прав и свобод, на получение квалифицированной юридической помощи.
В определении от 24 февраля 2005 года № 4-О отмечено, что требование об обеспечении права на помощь адвоката (защитника) не может быть распространено на случаи проведения в отношении лица оперативно-розыскного мероприятия в виде проверочной закупки в силу того, что указанное мероприятие носит характер безотлагательного и внезапного действия, подготавливаемого в условиях секретности, что исключает как предоставление лицу, в отношении которого проводится проверочная закупка, возможности свободно выбрать себе адвоката (защитника), так и привлечение адвоката к участию в этом мероприятии органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
Это не означает лишение лица, в отношении которого проводится проверочная закупка, государственной защиты его прав и свобод и права на квалифицированную юридическую помощь, поскольку такое лицо в случае, если оно полагает, что в результате осуществления оперативно-розыскной деятельности были нарушены его права и законные интересы, имеет право обжаловать соответствующие действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд (часть 3 статьи 5 ФЗ об ОРД). Кроме того, оно не лишается права при осуществлении по завершении безотлагательных оперативно-розыскных мероприятий последующей процессуальной деятельности требовать обеспечения ему квалифицированной юридической помощи адвоката (защитника) на общих основаниях.
Указанные и другие вопросы, рассмотренные Конституционным Судом в связи с ограничением прав человека в ходе оперативно-розыскной деятельности, составляют вместе с законами, регулирующими эту деятельность, единую правовую ткань, обеспечивающую безопасность, права и свободы человека от преступных посягательств.

Защита прав человека и повышение эффективности правосудия

Повышение эффективности правосудия — одно из кардинальных условий обеспечения прав человека.
Это ключевая проблема, от решения которой зависит продвижение по другим направлениям. Без эффективной судебной системы результаты преобразований в других областях государственной и общественной жизни могут оказаться ничтожными. Только эффективно функционирующее правосудие может дать уверенность активной части населения в том, что их вложения в национальную экономику оправданы и находятся в безопасности.
Следует выделить три основные направления воздействия судебной системы на развитие страны:
а) только доступ к правосудию, возможность обращения в суд является в конечном счете единственным убедительным воздействием на бюрократию; неэффективность суда блокирует проведение административной реформы и борьбу с административным произволом (коррупция, административные барьеры и проч.);
б) только через суд мелкий и средний бизнес, который является необходимой социальной базой демократии, может добиться соблюдения правил честной конкуренции с крупными финансово-промышленными группами; неэффективность суда резко тормозит темпы развития мелкого и среднего бизнеса (тем самым сужается социальная база для проводимого курса на модернизацию);
в) только через суд как конечную инстанцию в споре о праве хозяйствующие субъекты могут развивать экономику; неэффективность суда приводит к необходимости решать споры между «хозяйствующими субъектами» преимущественно неформальным путем, что влечет рост влияния криминальных структур на экономику и общество в целом.
Право, свобода и независимый суд — неразделимые понятия. Все это не случайно. Судебная власть — это одна из трех необходимых властей, без которой невозможно обеспечить правовую, конституционную безопасность гражданина, общества и государства. Суд является конечной инстанцией в решении споров о праве. Выше этого нет ничего. Если не вершится правосудие, то в стране наступает произвол, и конституционное поле разрушается, а вместо права в ход идут танки, и свергается законная власть.
Судебная система призвана быть главным рычагом реформ, поэтому от ее состояния напрямую зависит отношение граждан ко всей современной российской правовой политике, уровень доверия ко всей российской власти как со стороны российского общества, так и со стороны зарубежных партнеров.
Как известно, еще при Александре II судебная реформа должна была стать важнейшим звеном всех его преобразований, проводившихся под лозунгом «Либеральные меры и сильная власть!». Все это нисколько не утратило своего значения и в наше время. Либеральные меры по-прежнему задача первого плана, без них немыслимы реформы, прежде всего в экономике. Без сильной власти не только реформы зачахнут, сама Россия распадется! А без независимого суда, без эффективной судебной системы власть превращается в деспотию.


Условия, порождающие неэффективность судебной системы
Вопросы вызывают различные звенья работы судебной системы, начиная от качества юридического образования, подбора и профессиональной подготовки судей, заканчивая организационными и финансовыми принципами работы судебных учреждений и качеством исполнения высшими судами своей надзорной функции.
Основной проблемой российского правосудия является не столько его «зависимость от власти» (может быть, само государство зависит от олигархических финансовых групп, которые используют его в своих узкокорыстных интересах). Основной проблемой является все еще не состоявшаяся трансформация профессионального правосознания в России, его низкий уровень и связанные с этим правовой нигилизм, все еще низкий профессиональный уровень подготовки юридических кадров, в том числе судей.
Большинство из недостатков судебной системы не могут быть поставлены судьям в вину лично. Судьи сами являются заложниками несовершенной системы. Условия, в которых они работают, существующая нагрузка, организация судебного процесса не оставляют им шанса не только на совершенствование своей квалификации, но просто на нормальное исполнение своих обязанностей в соответствии с имеющимся опытом и сложившимся представлением о служебном долге.
Наиболее остро стоит вопрос об организации деятельности суда. Дефекты в организационных основах судебной системы обусловливают низкое качество правосудия, создавая не вызванную объективными причинами перегрузку судей второстепенной юридической работой, отвлекая их от главного — подготовки судебных решений.
Дешевое правосудие не всегда доступное правосудие. Если сохранится существующая загруженность работы рядового судьи, ни о каком повышении качества правосудия не может быть и речи. Но для того, чтобы изменить эту нагрузку, необходимо радикально пересмотреть и полномочия судей, и статус и штат помощников, и место примирительных процедур, и «цену» судебного разбирательства и многое другое.
Работа российского судьи выстроена таким образом, что он имеет буквально несколько часов, если не минут, на написание решения по делу. При таком лимите времени ни о какой качественной юридической работе не может быть и речи. Это все понимают, и это одна из причин, почему на качество судебных решений высшие судебные инстанции порой обращают недостаточное внимание.
В среднем судье достается вести от 150 до 400 дел в квартал, и эта цифра кажется совершенно нереальной. Однако и в США судья в суде первой инстанции ведет примерно такое же количество дел, но при этом не попадает в цейтнот. Все дело в организации работы. Здесь необходимо, учитывая зарубежный опыт, активно использовать примирительные процедуры, наладить организацию работы помощников.
Требуется изменить подход к формированию судебных кадров. Здравый смысл подсказывает, что будущий судья должен в первую очередь самостоятельно владеть основами толкования законодательства, умением правильно применять закон, чему способствует адвокатская практика. Парадокс состоит в том, что в США и Европе карьеру начинают адвокатами, а заканчивают судьями. У нас, напротив, начинают работать судьями, а заканчивают — ­адвокатами. Нередко источник пополнения судебных кадров — секретари и помощники судей, которые в свою очередь являются студентами вечерних и заочных юридических вузов.
Следовательно, развитие института помощников судей наряду со стимулированием примирительных процедур и изменением финансовых основ правосудия и порядка формирования судебного корпуса — важнейшие направления улучшения кадрово-организационных основ судебной системы.


Повышение требований к качеству выносимых решений
В европейском и американском судах после завершения слушаний по делу работа судьи только начинается. Написание решения является основной задачей судьи, отнимающей у него наибольшее количество времени и сил. По сложным делам решения могут писаться несколько месяцев, над их подготовкой работают несколько помощников в статусе адвокатов. Причина такого внимания к судебному акту в том, что только он является доказательством объективного, полноценного и правильного рассмотрения дела, которое будет многократно изучаться судами высших инстанций. Этот документ должен вобрать в себя все доводы каждой из сторон, и каждому должна быть дана оценка. После этого формулируется собственная позиция судьи.
Низкое качество судебных актов широко открывает дверь для судебного субъективизма и произвола.
Вопрос о качестве судебных актов остро стоит тогда, когда нарушаются процедуры судопроизводства, в том числе когда отсутствует культура ведения протокола судебного заседания и когда все, что реально происходило в зале суда, остается «за рамками» тех судебных актов, которые подлежат проверке.

Безусловный приоритет процедур в судебном процессе, формализм правосудия является необходимой гарантией объективности правосудия. Суд гарантирует равенство сторон. Способ, которым он это достигает, — предельная формализация правосудия, сведение всего судебного процесса исключительно к логическому состязанию (т. е. формальной процедуре, лишенной всяческого субъективного содержания и допускающей столь же строгую формализованную проверку). В этом — суть юриспруденции, на этом зиждется профессиональное сознание юристов, и это именно то качество, которого все еще не хватает российскому правосудию.
Соблюдение буквы закона обеспечивается, в свою очередь, обязательностью применения строго установленных и единообразных правил толкования закона. Соблюдение процедуры обеспечивается путем обязательной отмены решений, пусть, возможно, правильных по существу, но вынесенных с нарушением установленного порядка.
При несоблюдении принципа формализма применение права становится избирательным, так как под любое заранее оговоренное решение можно подвести необходимую правовую базу таким образом, что внешне решение будет казаться юридически обоснованным.
Именно «деформализация» правосудия, снижение требовательности к качеству судебных актов ведут к размыванию профессионального правосознания судей и лежат в основе всех других недостатков действующей судебной системы. Но если критерии оценки судебных решений ясные и жесткие, если каждый вывод надо детально объяснять, если высший судебный надзор в постоянном режиме осуществляет скрупулезную проверку всех этих актов по указанным критериям следования букве закона и соблюдения процедуры, то возможность для маневра, для юридической «отмазки» резко сужается.
В связи с этим надо сказать и об изъянах нашего процессуального законодательства. Российские процессуальные кодексы по сравнению с некоторыми зарубежными аналогами прописывают судебные процедуры менее подробно, а порой лишь в самой общей форме. Но именно процессуальные подробности, точность, детальность и скрупулезность процессуальных норм, четкость требований и определенность правил гарантируют равенство сторон в процессе и объективность судебной власти.
Совершенно очевидно, что установленные нашим законодательством процессуальные сроки нереальны. Многие сроки сегодня не соблюдаются и не могут соблюдаться (например, для подготовки протоколов и вынесения решения). Поэтому в привычку входит их игнорирование. Сроки должны быть пересмотрены в сторону их реалистичности, и за их ­несоблюдение должна следовать ответственность.
Осуществляя конституционное правосудие, судьи Конституционного Суда регулярно рассматривают вопросы, непосредственно связанные с соблюдением прав человека в уголовном судопроизводстве.
К сожалению, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации содержит так много правовых несоответствий, что Конституционному Суду приходится ежегодно принимать постановления, которые признают те или иные положения статей УПК не соответствующими Конституции России. Одновременно принимаются десятки определений Конституционного Суда, содержащие правовые позиции, фактически разъясняющие положения тех или иных статей УПК.

Например, в постановлении Конституционного Суда от 16 мая 2007 года № 6-П по делу о проверке конституционности положений статей 237, 413 и 418 УПК Суд признал не соответствующими Конституции ряд положений этих статей УПК в той части, в какой они позволяют отказывать в возобновлении производства по уголовному делу и пересмотре принятых по нему решений ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств при возникновении новых фактических обстоятельств, свидетельствующих о наличии в действиях обвиняемого признаков более тяжкого преступления.
При этом Суд исходил из того, что ограничение возможности пересмотра судебных решений, не отвечающих требованиям законности, обоснованности и справедливости, имеет следствием нарушение баланса в защите таких конституционных ценностей, как справедливость и правовая определенность, влекущие причинение вреда гарантируемым Конституцией правам и свободам человека и гражданина, защита и восстановление которых являются конституционной целью правосудия. Судебное решение, если существенно значимые обстоятельства события, являющегося предметом исследования по уголовному делу, отражены в нем неверно, не может рассматриваться как справедливый акт правосудия и должно быть исправлено независимо от того, что послужило причиной его неправосудности — неправомерные действия судьи, судебная ошибка или иные обстоятельства, объективно влияющие на законность, обоснованность и справедливость судебного акта. Суд пришел к выводу, что при установлении процессуальным законом порядка возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам как особой стадии судопроизводства, призванной устранить выявленную неправосудность приговора, недопустимо такое ограничение круга оснований для возобновления дела и такое ограничение полномочий судов по проверке этих оснований, которые делали бы невозможным исправление незаконного, необоснованного или несправедливого судебного решения и восстановление нарушенных им прав и законных интересов.
Такое решение Конституционного Суда принято с учетом международно-правовых стандартов. В частности, из положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статьи 3, 6 и пункт 2 статьи 4 Протокола № 7) вытекает необходимость пересмотра судебного решения, если обнаруживается какое-либо новое или вновь открывшееся обстоятельство, которое не может не повлиять на существо этого решения. В таких случаях исключение возможности пересмотреть дело вело бы к нарушению принципа справедливости судебных решений.
В решении проблем повышения эффективности правосудия особая роль отводится конституционной защите граждан, ставших жертвами преступлений.

На двух последних конгрессах ООН по предупреждению преступности (в Вене — в 2000 году и в Бангкоке — в 2005 году) отмечалось, что в целом в мире многие потерпевшие недовольны обращением с ними со стороны системы правосудия. Согласно данным Обзора ООН по вопросам преступности, более половины жертв преступлений во всем мире не удовлетворены отношением полиции к их жалобам. Во многих случаях потерпевшие серьезно травмированы обращением с ними со стороны системы уголовного правосудия.
Остро данная тенденция проявляется в Российской Федерации. Об этом свидетельствует тот факт, что количество обращений в Конституционный Суд граждан, ставших жертвами преступлений, постоянно увеличивается.

В этой связи защита конституционных прав, в частности потерпевших, упрочение их процессуального статуса всегда была и остается одним из приоритетных направлений деятельности Конституционного Суда.
Конституционный Суд в своих решениях по конституционности норм Уголовно-процессуального кодекса РСФСР неоднократно указывал на недопустимость ограничения процессуальных прав потерпевшего в его стремлении отстаивать свои интересы. Причем в этих решениях нашли отражение важные положения Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/34 от 29 ноября 1985 года) и Рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (85) 11 «О положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса» от 28 июня 1985 года, не только предусматривающих право потерпевшего на доступ к механизму правосудия и скорейшую компенсацию за нанесенный ему ущерб, но и указывающих на необходимость обеспечения процессуального положения потерпевшего на всех стадиях уголовного процесса.
Все решения Конституционного Суда Российской Федерации были учтены законодателем в новом УПК, где объем правомочий потерпевшего значительно расширился.

Вместе с тем многие вопросы, касающиеся статуса и прав потерпевшего, вновь стали предметом рассмотрения Конституционного Суда.
В постановлении Конституционного Суда от 8 декабря 2003 года № 18-П по делу о проверке конституционности положений ряда статей УПК РФ еще раз было подтверждено право потерпевшего обжаловать в кассационном порядке решения суда, связанные с отказом государственного обвинителя от обвинения, поскольку запрет пересмотра определений или постановлений суда о прекращении уголовного дела ввиду отказа прокурора от обвинения, исключающий их проверку в кассационном порядке, не согласуется с другими нормами УПК, закрепляющими правомочия участников уголовного судопроизводства на обжалование не вступивших в законную силу судебных решений.

В постановлении Конституционного Суда от 24 апреля 2003 года № 7-П по делу о проверке конституционности положения пункта 8 постановления Государственной Думы от 26 мая 1999 года «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов» в связи с жалобой гражданки Л. М. Запорожец сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой ни объем, ни степень гарантированности потерпевшим конституционного права на судебную защиту и восстановление в нарушенных правах и интересах не могут зависеть от того, было ли государством реализовано его правомочие по осуществлению уголовного преследования или же оно отказалось от этого, издав акт об амнистии. То обстоятельство, что потерпевшему по делам публичного и частно-публичного обвинения не предоставлено право предопределять решение суда о применении акта об амнистии, само по себе не может расцениваться как основание для его отстранения от решения иных вопросов по уголовному делу, находящемуся в производстве суда. Потерпевшему по такому делу должна быть предоставлена возможность отстаивать свою позицию по существу рассматриваемых вопросов, что предполагает его право доказывать отсутствие оснований для прекращения дела и незаконность применения амнистии.

В постановлении от 11 мая 2005 года № 5-П по делу о проверке конституционности статьи 405 УПК РФ Конституционный Суд пришел к выводу, что установленное право потерпевшего и его представителя ходатайствовать об устранении допущенных в предшествующем разбирательстве существенных нарушений, ведущих к неправильному рассмотрению дела, не может быть реализовано без предо­ставления им возможности обжаловать вступившие в законную силу судебные постановления по основаниям, ухудшающим положение осужденного (оправданного).
В определении Конституционного Суда от 22 января 2004 года № 199-О по жалобе гражданки Л. М. Семеновой Конституционный Суд подтвердил право лиц, пострадавших от преступных действий, но официально не признанных потерпевшими в установленном законом порядке, на обжалование в кассационном порядке решений суда, затрагивающих их права и законные интересы.

В определении Конституционного Суда от 4 ноября 2004 года № 430-О по жалобе гражданки О. В. Старовойтовой продублирована правовая позиция, в соответствии с которой следователь обязан предоставить потерпевшему возможность знакомиться с материалами предварительного расследования, в частности с постановлением о продлении срока предварительного расследования и постановлениями о назначении судебных экспертиз независимо от их вида и с полученными на их основании экспертными заключениями.
Особое место в решениях Конституционного Суда, направленных на защиту прав потерпевших, занимает постановление от 27 июня 2005 года № 7-П по делу о проверке конституционности положений ряда норм УПК РФ в связи с запросами Законодательного Собрания Республики Карелия и Октябрьского районного суда города Мурманска.
В этом постановлении Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции положения ряда норм УПК РФ в той их части, в какой они не обязывают прокурора, следователя, орган дознания и дознавателя принять по заявлению лица, пострадавшего в результате умышленного причинения легкого вреда здоровью (статья 115 УК РФ) и побоев (статья 116 УК РФ), в том числе и совершенных из хулиганских побуждений, меры, направленные на установление личности виновного в этом преступлении и привлечение его к уголовной ответственности.
Нормы УПК РФ, признанные неконституционными, приводили к фактической без­наказанности значительного количества хулиганов, членов организованных преступных групп и экстремистских формирований, которые побоями терроризируют свои жертвы, зная, что их действия не влекут адекватной реакции со стороны правоохранительных органов.
Вместе с тем криминологами уже давно доказана закономерность, в соответствии с которой массовое непринятие мер по фактам хулиганства приводит к непременному увеличению всех видов тяжких и особо тяжких преступлений против жизни, здоровья, половой неприкосновенности.
Не случайно поэтому общий коэффициент насильственных смертей в России в последние годы достиг запредельной величины — 70—80 убийств на 100 тысяч жителей, что на порядок больше, чем в США, и на два порядка, чем в государствах Евросоюза.
Безусловно, на рост тяжких преступлений влияет множество факторов, и Конституционный Суд своим решением устранил только один из них. Но, думается, его социальные последствия отражают коренные национальные интересы, закрепленные в Конституции, и положительным образом повлияют на правовую защищенность российских граждан.

Важными с точки зрения повышения эффективности правосудия стали вопросы, связанные с конфискацией имущества, в частности определение Конституционного Суда от 8 июля 2004 года № 251-О по вопросам конфискации. В нем законодателю было предложено урегулировать вопросы конфискации в сфере уголовного законодательства с учетом предписаний ратифицированных Россией Конвенций ООН и Совета Европы.
27 июня 2006 года законодатель восстановил институт конфискации в Уголовном кодексе, правда, в несколько странной форме: не как вид уголовного наказания, а как «иную меру уголовно-правового характера».

К сожалению, под конфискацию не подпадают многие тяжкие и особо тяжкие преступления, которые с учетом требований международных конвенций должны были бы влечь конфискацию.
Конституционный Суд постоянно пытается сохранить баланс в вопросах конфискации, с тем чтобы, с одной стороны, использовать этот неоднозначный правовой институт как эффективное средство в борьбе с преступностью, а с другой — сдерживать его применение, могущее повлечь нарушения прав человека и гражданина.

Поэтому важным событием стало при­нятие постановления Конституционного Суда от 16 июля 2008 года № 9-П по делу о проверке конституционности положений статьи 82 УПК РФ в связи с жалобой гражданина В. В. Костылева.
Согласно статье 82 УПК РФ вещественные доказательства, которые в силу своей громоздкости не могут храниться при уголовном деле и хранение которых сопряжено с большими издержками, передаются на реализацию по решению следователя, дознавателя или судьи.
Названные положения УПК были признаны Конституционным Судом противореча­щими Конституции РФ, ее статьям 35, 46 и 55.
Согласно Конституции принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
Право собственности может быть ограничено федеральным законом, но только тогда, когда это необходимо для защиты конституционно значимых ценностей, и при условии, что такие ограничения справедливы, разумны и соразмерны.
Лишение же граждан их имущества только потому, что это имущество является вещественным доказательством, неправомерно, несоразмерно и неадекватно.

Конституционный Суд отметил в своем постановлении, что вмешательство государства в отношения собственности не должно быть произвольным. Изъятие имущества без судебного решения допустимо только на время, без лишения гражданина права собственности.
Для целей уголовного правосудия и защиты прав граждан большое значение имеет ­постановление Конституционного Суда от 27 мая 2008 года № 8-П по делу о проверке конституционности положения части 1 статьи 188 УК РФ.
Согласно оспоренной норме при привлечении к уголовной ответственности за контрабанду (перемещение через таможенную границу РФ недекларированной валюты в размере, превышающем в эквиваленте 250 000 рублей) незаконно ввезенной валютой считается не та ее часть, на которую были превышены разрешенные к ввозу 250 000 рублей, а вся сумма ввезенной валюты.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба М. А. Асламазян, в отношении которой было возбуждено уголовное дело на том основании, что она везла в Россию без декларирования 9550 евро и 5130 рублей, т. е. сумму, пре­вышающую разрешенную к ввозу без декларирования. Дознаватель счел, что в действиях М. А. Асламазян содержится состав преступления: контрабанда — перемещение валюты через таможенную границу РФ в крупном размере, причем «крупный размер» он исчислял со всей суммы ввезенной валюты.
Конституционный Суд признал оспоренную норму не соответствующей Конституции РФ и нарушающей принципы равенства и справедливости.
Конституционный Суд указал в своем по­становлении, что сам факт ввоза валюты не рассматривается в действующем законодательстве как посягательство на интересы Российской Федерации в сфере экономики.
Противоправный характер приобретает недекларируемый ее ввоз лишь в сумме сверх разрешенной законом.
За подобное правонарушение законодательством установлена как административная, так и уголовная ответственность.
Кодекс об административных правонарушениях за это правонарушение предусматривает ответственность в виде административного штрафа от 1000 до 2500 рублей.

Уголовная ответственность установлена для случаев недекларированного ввоза валюты в крупном размере, каковым, как говорится в постановлении Конституционного Суда РФ, может считаться лишь существенно превышающий сумму, разрешенную к недекларируемому ввозу.
А по смыслу оспоренной нормы даже несущественное превышение суммы, разрешенной для ввоза в Российскую Федерацию без письменного декларирования (как это имело место в деле гражданки М. А. Асламазян), может повлечь уголовную ответственность.
Конституционный Суд признал, что это свидетельствует о дефектности оспоренной нормы и об отсутствии в ней определенности, что позволяет произвольно ее толковать и несоразмерно ограничивать конституционные права граждан.

В постановлении Конституционного Суда указано на то, что уголовная ответственность может считаться законно установленной и отвечающей требованиям Конституции РФ лишь при условии, что она адекватна общественной опасности преступления.
Конституционный Суд пришел к выводу, что содержание оспоренной нормы таково, что даже при малозначительном превышении допустимой суммы недекларируемой валюты данное административное деяние образует одновременно состав контрабанды.
Кроме того, законодатель не учел специфику валюты как товара. Например, в условиях «плавающего» курса валют гражданин не может с достаточной четкостью предвидеть последствия недекларируемого ввоза валюты.
Вводя уголовную ответственность за контрабанду валюты, федеральный законодатель был обязан сформулировать норму таким образом, чтобы при признании размера недекларированной валюты как крупного из всей ввозимой суммы была исключена та ее часть, которая законом разрешена к ввозу без декларирования.
О наличии серьезных дефектов в российском правосудии свидетельствует постоянное (с начала XXI века) увеличение числа жалоб российских граждан в Европейский Суд по правам человека.

В 2002 году Европейский Суд по правам человека вынес первые два постановления по жалобам против России, в 2003 году — пять, в 2004 — 15, в 2005 — уже 83, в 2006 — 102, в 2007 году — 192. Сегодня Россия лидирует по количеству поданных жалоб и занимает второе после Турции место по количеству постановлений Суда, признающих власти государства ответственными в нарушении хотя бы одного положения Конвенции. На начало 2008 года в Европейском Суде ожидало рассмотрения 20 300 жалоб против России, что составляет 26% от общего числа таких жалоб (на начало 2007 года ожидало рассмотрения 15 000 жалоб).

Фактически речь должна идти о системном кризисе нашей правовой системы, о том, что существуют серьезные изъяны в российской судебной системе, в деятельности правоохранительных органов, власти в целом.
Как следствие этих системных изъянов проявляется явно ненормальная гипертрофированная тенденция, когда наднациональная правовая система — Европейский Суд все в большей степени замещает российскую правовую систему.
Здесь уже возникает проблема суверенности нашего государства. Причем угроза суверенитету исходит не от некой злонамеренной экспансии наднациональных правовых институтов, а от несовершенства нашего законодательства, неотработанных механизмов исполнения судебных решений. Ведь в половине общего числа жалоб в Европейский Суд оспаривается неисполнение судебных решений, еще около четверти — нарушение принципа правовой определенности в результате отмены вступивших в законную силу судебных решений в порядке надзора. Примерно в такой же пропорции распределяются и вынесенные Европейским Судом решения по жалобам, признанным приемлемыми.
Почему надо жаловаться в Страсбург, если судебное решение не исполняется в Барнауле, во Владивостоке?
Значит, не работает система исполнения судебных решений в России.
И, значит, законодатели должны предложить механизм, чтобы эта система заработала.
Такие же законодательные изменения должны произойти и в надзорном производстве. Относительно гражданского процесса Конституционный Суд РФ в постановлении от 5 февраля 2007 года № 2-П уже принял решение о необходимости реформирования этого многократно критикуемого Европейским Судом инсти­тута.
Для того чтобы понять, в чем суть этого постановления Конституционного Суда, давайте кратко вспомним, почему в России исчисление шестимесячного срока, установленного Европейской конвенцией о защите прав человека для подачи жалобы в Европейский Суд, начинается с момента вынесения постановления судом кассационной или аналогичной ей инстанции.
Надзорное производство в гражданском процессе по ранее действовавшему ГПК РСФСР 1964 года было признано неэффективным средством правовой защиты, поскольку пересмотр дела в порядке надзора инициировался не по жалобе заинтересованного лица, участвовавшего в деле, а по инициативе должностного лица, стороной по делу не являвшегося (решения о приемлемости жалоб по делам «Тумилович против России», «Галина Питкевич против России» и др.).
Надзорное производство по новому ГПК РФ 2002 года хотя и возбуждается по жалобе заинтересованного лица, однако имеет множество других недостатков, на которые Конституционный Суд указал, в частности, в упомянутом постановлении № 2-П: это и множественность надзорных инстанций, и неопределенность оснований для такой отмены, и возможность неоднократного «разворота» вступившего в законную силу решения суда.
Именно эти недостатки, которые превращают надзорное производство в неэффективное средство защиты прежде всего на внутригосударственном уровне для самих российских граждан, были отмечены и в ряде недавних постановлений Европейского Суда, и именно эти дефекты, на мой взгляд, препятствуют признанию надзорного производства даже в его обновленном виде эффективным средством правовой защиты по смыслу Конвенции.
При том, что в России и сейчас действуют национальные институты оспаривания и защиты прав человека и гражданин может спорить с государством в российских судах, система работает неэффективно.
Однако Конституционный Суд в указанном постановлении установил обязанность законодателя в кратчайшие сроки привести этот институт в соответствие с признаваемыми Российской Федерацией международно-правовыми стандартами. Поэтому процесс реформирования надзорного производства уже запущен, не подвергается сомнению, и по его завершении после снятия претензий к самому институту с точки зрения его соответствия ­международным принципам можно будет ставить вопрос о его признании эффективным средством правовой защиты с точки зрения Европейской конвенции о защите прав человека.
По моему глубокому убеждению, это та самая национальная специфика, которую необходимо учитывать при реформировании наднационального контрольного механизма Конвенции в целом. Без учета такой специфики реформы будут менее эффективными.
Совершенствования требует и надзор в уголовном процессе.
Вообще назрела необходимость провести инвентаризацию по всем делам, принятым Европейским Судом против России. Важно выделить реальные болевые точки, несовершенные правовые механизмы, несоответствие нашего законодательства стандартам Европейской конвенции о защите прав человека. Ведь эта Конвенция не просто международный договор, она занимает особое место в правовой системе Российской Федерации, потому что в ней сформулированы основные правовые принципы развития современной европейской цивилизации, понимание прав и свобод человека и гражданина.
Эти принципы вошли в ткань практики европейских государств, в их конституции. Эти же приоритеты характерны и для российской Конституции. Поэтому и необходима большая работа по реформированию всей нашей правовой системы. Это касается всех кодексов, всех основополагающих законов, затрагивающих права граждан. Это касается и законов, регулирующих экономическую жизнь, социальные права и борьбу с преступностью.
Надо иметь в виду, что, как бы мы ни реформировали свою правовую систему, всегда будут факты, не относящиеся к несовершенству законодательства, а это законодательство игнорирующие. И Европейский Суд будет принимать во внимание подобные факты, как это, например, было по делу «Михеева против России».
Никакое законодательство не регламентирует и не может регламентировать применение пыток, потому что они запрещены статьей 3 Конвенции по защите прав человека и основных свобод. Но пострадавший вынужден был обратиться в Европейский Суд, а Суд его обращение признал приемлемым, потому что пять лет к виновным в пытках должностным лицам не принималось никаких мер вследствие имевшей место круговой поруки и вседозволенности в конкретных правоохранительных органах.
Искоренение таких фактов также относится к правовой реформе, улучшению контрольных механизмов, изменению правосознания самих правоохранителей.
Ограничить право граждан на обращение в Европейский Суд — абсурдная и нереализуемая идея хотя бы потому, что это право прямо предусмотрено Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, которая в соответствии со статьей 15 Конституции России является частью нашей правовой системы и, более того, во многих случаях определяет направления ее развития. Речь идет совершенно о другом: о реформировании российской правовой системы таким образом, чтобы часть — и существенная часть — поводов к обращению граждан в Европейский Суд отпала вследствие наличия реальных и эффективных средств защиты их прав на национальном уровне.
О приоритете решения дел на национальном уровне постоянно говорят и члены Европейского Суда.
Председатель Европейского Суда Жан-Поль Коста неоднократно отмечал в своих выступлениях: «Европейский Суд, чья деятельность строится на принципе субсидиарности, а также предупреждения нарушений, может только приветствовать разрешение как можно большего числа дел на национальном уровне».
В ряде документов органов Совета Европы — рекомендаций и резолюций Комитета министров и Парламентской Ассамблеи, принятых в XXI веке, содержится призыв к государствам — участникам Европейской конвенции по правам человека по реализации мер, направленных на повышение уровня защиты гарантированных Конвенцией прав на национальном уровне, в том числе по предоставлению эффективных и доступных внутренних средств правовой защиты. Внедрение этих мер согласно указанным документам должно положительным образом сказаться на ключевой проблеме загруженности Европейского Суда — возрастающем потоке жалоб, особенно из государств — участников Конвенции «новой волны». Комитет министров Совета Европы рекомендовал государствам-участникам, исполняющим решения Европейского Суда, в которых обозначены общие структурные недостатки национального законодательства или судебной практики, пересматривать и, если необходимо, вводить новые эффективные средства правовой защиты.
Поэтому задача России как государства, лидирующего на сегодняшний день по количеству поданных обращений, — уделять максимальное внимание совершенствованию внутреннего законодательства, национальной ­судебной системы для переноса основного бремени защиты прав наших граждан на национальные органы, что естественным и ни в коем случае не форсированным способом приведет к снижению потока жалоб в Страсбург.
Задача в первую очередь национальных судебных и правоохранительных органов — защищать права человека с использованием внутренних (национальных) механизмов и обеспечивать соблюдение положений Конвенции.


Основные направления совершенствования законодательства о судебной системе
Как известно, в соответствии с указаниями Президента Российской Федерации о совершенствовании законодательства о судебной системе (распоряжение от 20 мая 2008 г. № 279-рп) осуществляется подготовка предложений, направленных на повышение качества функционирования судебной системы, обеспечение ее независимости, гуманизацию правосудия, обеспечение разумных сроков рассмотрения дел в судах, безусловное исполнение судебных решений, улучшение подготовки и переподготовки судей и кандидатов в судьи, создание системы возмещения гражданам и юридическим лицам вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство и исполнение судебных решений в разумные сроки.
Решение этой стратегической задачи, обусловленной необходимостью упрочения конституционных гарантий судебной защиты, предполагает внесение в действующее законодательство ряда конкретных изменений с учетом судебной доктрины и практики по названным направлениям.
Повышение качества функционирования судебной системы. Стадия подготовки дела к судебному разбирательству, направленная на обеспечение максимально быстрого, полного и всестороннего рассмотрения дела, и, по возможности, стимулирование сторон к мирному его урегулированию, на сегодняшний день не в полной мере выполняет свои задачи, в особенности при рассмотрении гражданских дел в судах общей юрисдикции, и должна развиваться. Поэтому положения Гражданского процессуального кодекса в этой части следовало бы доработать и в разумной степени синхронизировать с положениями Арбитражного процессуального кодекса.
Также необходимы оптимизация и согласование системы судебных инстанций в различных ветвях судебной системы в целях формирования схожей системы уровней проверки судебных актов. В первую очередь такое реформирование касается надзорного производства в судах общей юрисдикции. Так, следовало бы исключить из компетенции судов уровня субъекта Российской Федерации функции надзорной инстанции и сосредоточить их у Верховного Суда Российской Федерации (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П).

Для обеспечения исправления судебных ошибок и защиты прав граждан в ординарных инстанциях экспертами надо создать полноценную апелляцию в судах общей юрисдикции по всем делам. Вместе с тем для обеспечения стабильности судебных актов судов первой инстанции и повышения доверия и авторитета к этой основной судебной инстанции целесообразно ограничить возможность представления новых доказательств и заявления новых доводов сторонами в суде апелляционной инстанции — аналогично тому, как это установлено для арбитражных апелляционных судов. Желательно также создание аналога кассационной инстанции по образцу арбитражных судов в судах окружного уровня либо, на первоначальном этапе, создание кассационной инстанции при судах общей юрисдикции уровня субъектов Российской Федерации. Такая структура позволит обеспечить баланс между исправлением погрешностей судебных решений, защитой прав, нарушенных судебными постановлениями, лиц, участвующих в деле, с одной стороны, и стабильностью вступивших в законную силу судебных актов — с другой.

Требуется единство правового регулирования процессуальных механизмов рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, вытекающих из административных правоотношений. При этом возможным механизмом решения данной задачи на данном этапе является не принятие отдельного процессуального кодекса, а согласованная доработка в этой части соответствующих глав АПК и ГПК.

Одним из элементов повышения качества правосудия является разумное увеличение его открытости. В частности, должны быть урегулированы процедуры:

опубликования судебных актов, вынесенных по существу рассматриваемых дел, судов всех инстанций в печатных изданиях и (или) размещения их в сети Интернет;
опубликования в открытом доступе подробных статистических данных о различных аспектах деятельности судов;
предоставления возможности знакомиться с вынесенными судом решениями в его канцелярии не только участникам процесса.
Для снижения возможности обращения в суд с так называемыми мнимыми спорами — явно необоснованными, «пустыми требованиями» (vexatious litigation) — представляются целесообразными концептуальная разработка и законодательное закрепление санкций за злоупотребление процессуальными правами.

С учетом возрастающей кумулятивности социальных интересов целесообразно возвращение к вопросу о разработке процессуальных механизмов для рассмотрения групповых исков путем разрешения в рамках такого процесса вопросов защиты как общего правового интереса, так и правовых интересов каждого из участников.

Следует предусмотреть ведение протокола судебного разбирательства путем фиксации хода судебного разбирательства техническими средствами, обеспечивающими объективизацию фиксируемых данных (аудио-, видео-фиксация, стенографирование), а также обязательное ведение протокола в судах общей юрисдикции, рассматривающих дело в качестве судов кассационной инстанции по гражданским делам.
Нужно не только активизировать и осуществлять, но и в необходимых с точки зрения процессуальных гарантий случаях нормативно закреплять использование технических средств в ходе судебного разбирательства, в том числе путем использования видеоконференцсвязи в гражданском и арбитражном процессах.

В целях оптимизации загруженности судей и тем самым повышения качества рассмотрения судебных дел нужны государственная поддержка и стимулирование развития альтернативных способов разрешения споров, в том числе примирительных процедур и посредничества (медиаторства). Наряду с проведением массовой просветительской работы по повышению привлекательности в общественном сознании различных форм мирного урегулирования споров и по формированию «идеологии компромисса» в процессуальном законодательстве необходимо урегулировать последствия применения указанных процедур и предусмотреть формы придания договоренностям сторон императивного значения. Также возможно принятие со временем отдельного закона, регулирующего вопросы медиаторства.

Достижению же целей может служить развитие системы внесудебного оспаривания действий (бездействия) и решений административных органов и их должностных лиц. В частности, может обсуждаться вопрос о создании отраслевых «трибуналов» как форм административного обжалования (по аналогии с британским и канадским опытом).

Эффективности работы судов также будет способствовать развитие государственной политики в области обеспечения юридической помощи при обращении в суд и участии в судебном процессе (в том числе в гражданском). Речь идет о возможности оказания бесплатной юридической помощи не только по уголовным, но и по гражданским и административным делам. Опыт других стран показывает, что для достижения этой цели используются различные модели: это может быть как субсидирование государством (полное или частичное) расходов участников судопроизводства на юридическую помощь, так и, например, создание систем юридических страховок.

Обеспечение независимости судебной системы. Желательно отказаться от установления трехлетнего испытательного срока для судей федеральных судов, так как он является негативным фактором, существенно влияющим на независимость судьи в процессе рассмотрения дел. Он может быть заменен на систему стажировки (см. ниже).

Одним из наиболее сложных является вопрос об основаниях и пределах дисциплинарной ответственности судьи, поскольку в этом вопросе необходимо обеспечение баланса ­между независимостью и ответственностью судей. Возможно установление иных, помимо существующих, видов дисциплинарных взысканий для судей (таких как понижение квалификационного класса судьи, лишения премии или понижения зарплаты на какой-либо период, а также вынесение решения о привлечении к дисциплинарной ответственности без наложения конкретного взыскания — здесь дисциплинирующим фактором будет привлечение к дисциплинарной ответственности), в том числе с учетом аналогичного опыта других стран (на основе критического анализа его эффективности). Необходимы разработка и последовательное внедрение, прежде всего на уровне квалификационных коллегий судей, критериев возможного привлечения судей к дисциплинарной ответственности с обязательным учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в постановлении от 28 февраля 2008 года № 3-П. В данном постановлении Конституционный Суд указал, в частности: на недопустимость привлечения судьи к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи за судебную ошибку, если только неправосудность судебного акта не явилась результатом такого поведения судьи, которое по своему характеру несовместимо с занимаемой им должностью; на недопустимость привлечения судей к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи за нару­шение требований закона при рассмотрении гражданских дел, при том что соответствующие судебные постановления не проверялись вышестоящей судебной инстанцией, что означает недопустимое с точки зрения принципа осуществления правосудия только судом возложение на себя квалификационными коллегиями функций проверки законности и обоснованности судебного акта. Конституционный Суд также отметил, что неисполнение корпоративных норм судейского сообщества, устанавливающих запрет судье публично, вне рамок профессиональной деятельности, подвергать сомнению постановления судов, вступившие в законную силу, и критиковать профессиональные действия своих коллег, само по себе не может служить основанием для досрочного прекращения полномочий судьи, если только при этом им не были совершены действия, которые законом рассматриваются как несовместимые по своему характеру с высоким званием судьи.

Во всяком случае, надо вернуться к вопросу о формировании специальных «квалификационных» судов, которые, будучи судебными органами, приняли бы на себя существенную часть функций квалификационных комиссий, прежде всего в части дисциплинарной ответственности.

Еще один аспект независимости судебной системы — независимость судей в рамках одного суда. Ряд экспертов считает существующие полномочия председателей судов всех уровней гипертрофированными. Это выражается, во-первых, в том, что, по существу, именно председатель суда решает судьбы судей. Он делает представление о назначении судей на должность, переводе судьи на другое место работы, присвоении квалификационных классов, т. е. судейских разрядов. Во-вторых, именно он в большинстве случаев по своему усмотрению распределяет дела между судьями и т. д. Требуются процедурные решения, снижающие возможности такого усмотрения, делающие принятие ряда решений автоматическим.

Гуманизация правосудия. С решением данной задачи связана, в частности, возможность создания системы ювенальной юстиции. В большинстве развитых государств в настоящее время нашли поддержку идеи «новой социальной защиты», ориентирующих уголовную политику прежде всего на ресоциализацию преступника. При этом огромное значение придается противодействию и профилактике преступности среди несовершеннолетних. На решение этой задачи и направлено создание ювенальной юстиции.

Главной целью ювенальной юстиции должна быть не пассивно-оборонительная «защита общества от противоправного поведения молодежи и ответственность правонарушителей», а эффективная ресоциализация несовершеннолетних правонарушителей. Поэтому наряду с организационно-процессуальными изме­нениями необходимы развернутые и хорошо финансируемые государственные программы, предназначенные для направления несовершеннолетних правонарушителей по решению суда на обучение в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, имеющие высокий социальный статус и образовательный потенциал (наподобие кадетских училищ). При этом должны предусматриваться проведение квалифицированного «социального расследования», определяющего, в частности, характер и категорию учебного заведения, наиболее подходящего для несовершеннолетнего, а также возможности его ресоциализации таким способом.

Обеспечение разумных сроков рассмотрения дел в судах. В настоящее время сроки рассмотрения гражданских дел жестко урегулированы законом. Они являются разновидностью «служебных» сроков, т. е. устанавливаются для суда, и их истечение в контексте процессуального законодательства не рассматривается как нарушение норм процессуального права, влекущее какие-либо неблагоприятные последствия для вынесенного решения. Однако их несоблюдение может служить основанием для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности, в том числе в виде досрочного прекращения полномочий судьи. Так, в обзоре деятельности Высшей квалификационной коллегии судей за первое полугодие 2007 года указывается, что «основаниями для привлечения к дисциплинарной ответственности судей и руководителей судов в большинстве случаев были грубые или систематические нарушения норм процессуальных кодексов и Кодекса судейской этики, повлекшие в той или иной мере волокиту при рассмотрении судебных дел, ущемление прав и законных интересов граждан, причинение ущерба авторитету судебной власти и званию судьи; при этом лишь в единичных случаях совершение судьями дисциплинарных поступков не было связано с рассмотрением судебных дел».

Необходимо учитывать, что стремление во что бы то ни стало уложиться в предписанные законом жесткие сроки для рассмотрения дела не может не отражаться негативно на качестве рассмотрения дел. Кроме того, несоблюдение этих сроков далеко не всегда является следствием нарушений со стороны судьи; оно может быть вызвано внешними объективными причинами, такими как неявка лиц, участвующих в деле, непредставление необходимых для разрешения дела доказательств, ненадлежащая работа почтовых организаций по до­ставке судебных извещений. Установленные в процессуальном законодательстве сроки рассмотрения и разрешения гражданских дел в целом не соответствуют реальной практике и не учитывают возможной дифференциации дел.

Необходимо отметить, что подход Европейского Суда по правам человека к оценке разумности срока судебного разбирательства гораздо более реалистичен. В качестве критериев оценки срока судебного разбирательства как разумного Европейским Судом были выделены, в частности, регулярное назначение судебных заседаний и своевременное рассмотрение ходатайств лиц, участвующих в деле; при этом в отдельных делах продолжительность рассмотрения дела в 20 месяцев (в двух инстанциях) или даже в три года и 10 месяцев (в двух инстанциях) не была признана нарушением разумного срока судебного разбирательства.

Таким образом, целесообразно рассмотрение вопроса о возможности перехода от жесткой регламентации сроков рассмотрения дел в законодательстве к гибкому, дифференцированному подходу к определению сроков рассмотрения гражданских дел, основанному на разумном судебном усмотрении, на оценке индивидуальных особенностей каждого дела, таких как его сложность, субъектный состав, состав доказательств по делу и их доступность, обоснованность требований и возражений сторон, важность для заявителя рассматриваемого дела. Именно эти факторы учитываются в практике Европейского Суда по правам человека.

Безусловное исполнение судебных решений. Особенно остро стоит проблема неисполнения решений, вынесенных по искам к государственным и муниципальным органам. Существующий механизм не в состоянии обеспечить эффективное, без сбоев и пробуксовок выполнение государственными органами их прямой обязанности по исполнению судебных актов, вынесенных против казны. Поэтому требуется предусмотреть возможность по истечении определенного срока принимать меры принудительного исполнения (по крайней мере, к региональным и местным бюджетам). Стимулом для повышения эффективности работы по исполнению будет механизм возмещения публичными органами материального морального вреда при ненадлежащем исполнении.

Улучшение подготовки и переподготовки судей и кандидатов в судьи. Желательно повышение квалификационных требований при проведении экзамена для кандидатов на замещение должности судьи. Помимо теоретической данный экзамен должен включать обширную практическую часть, включающую разрешение конкретных ситуаций, написание процессуальных документов и т. д.

Кроме того, целесообразна обязательная стажировка для всех кандидатов на должность судьи в судах для получения реального представления о работе судьи и для устранения «переходного» периода в деятельности судьи, на котором он вынужден постигать нюансы профессии уже в процессе разрешения конкретных дел, когда от его решений зависят судьбы и права конкретных людей.

Возможно, в принципе, увеличение публичности при отборе судей для выявления позиции профессионального юридического сообщества о возможности выполнения претендентами функций судей. Такой механизм мог бы включать, в частности, запись всех желающих граждан, отвечающих установленным законом формальным критериям, в реестр кандидатов на должность судьи. Такая запись должна происходить заблаговременно, например не менее чем за год до начала процедуры отбора, с тем чтобы кандидатуры могли быть подвергнуты публичному обсуждению. Реестр кандидатов должен быть опубликован в СМИ.

Создание системы возмещения гражданам и юридическим лицам вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство, и исполнение судебных решений в разумные сроки. Этот вопрос требует специального нормативного регулирования. Общие механизмы возмещения материального и морального вреда в данном случае не применимы, так как без специально установленных критериев проблематично определить параметры принятия государством необходимых мер по своевременному рассмотрению дела и исполнению судебного решения. Сами критерии причинения вреда (особенно морального) также требуют уточнения, в том числе с учетом практики Европейского Суда по правам человека и практики осуществления правосудия в других странах.
* * *
Совершенствование функционирования судебной системы немыслимо без продолжения совершенствования практически всех отраслей права. Можно утверждать, что без широкомасштабной правовой реформы трудно провести и успешную судебную реформу.

Совершенствование законодательства Российской Федерации о судебной системе также вряд ли возможно без дальнейшего рабочего и доброжелательного взаимодействия всех ветвей судебной системы, их уважения к решениям друг друга.

Конституционное правосудие на страже социальных прав


От исторических фактов никуда не уйдешь. А они таковы, что в период работы над текстом Всеобщей декларации прав человека именно Советский Союз в то время, руковод­ствуясь Уставом ООН и опытом осуществления социально-экономических прав в ряде стран мира, предложил записать во Всеобщей декларации такие права, как право на труд, на отдых, на социальное обеспечение. Несмотря на возражения ряда западных держав, предложения о закреплении во Всеобщей декларации широкого перечня социально-экономических прав нашли понимание и поддержку среди большинства государств — членов ООН и были приняты Генеральной Ассамблеей. Впервые в истории международных отношений во Всеобщей декларации были закреплены многие не только гражданские и политические, но и социально-экономические права.

Но парадокс истории состоит в том, что именно в России необходимость дальнейшего развития принципа социального государства, закрепленного в Конституции Российской Федерации, встречает порой ожесточенное сопротивление и требует преодоления всевозможных правовых и административных барьеров, в том числе с помощью механизмов конституционного правосудия.

О болезнях роста и наличии рудиментов социал-дарвинизма в социально-экономической политике современной России свидетельствует и тот факт, что наша страна до сих пор не ратифицировала Европейскую социальную хартию (пересмотренную в 1996 году), хотя и подписала ее в 2000 году. Также «ушла в песок» идея разработки Социального кодекса на основе этой Хартии.

В России практически не популяризируется такая международная инициатива, поддержанная ООН еще в 1999 году на Всемирном экономическом форуме, как Глобальный договор. Между тем этот Договор содержит концепцию ответственного корпоративного гражданства, с тем чтобы деловые круги содействовали решению проблем глобализации. По аналогии с 10 заповедями Глобальный договор содержит 10 принципов.

Принцип № 1. Деловые круги должны поддерживать и уважать подход, предусматривающий защиту международных прав человека в их сферах влияния.
Принцип № 2. Деловые круги не должны быть причастными к нарушениям прав человека.
Принцип № 3. Деловые круги должны поддерживать свободу ассоциаций и эффективное признание права на коллективный договор.
Принцип № 4. Деловые круги должны поддерживать ликвидацию всех форм принудительного и обязательного труда.
Принцип № 5. Деловые круги должны поддерживать эффективную ликвидацию детского труда.
Принцип № 6. Деловые круги должны поддерживать ликвидацию дискриминации при найме на работу и в профессиональной деятельности.
Принцип № 7. Деловые круги должны поддерживать осторожный подход к экологическим вопросам.
Принцип № 8. Деловые круги должны предпринимать инициативы в поддержку усиления экологической ответственности.
Принцип № 9. Деловые круги должны поощрять разработку и распространение экологически безопасных технологий.
Принцип № 10. Деловые круги должны бороться со всеми проявлениями коррупции, включая вымогательство и взяточничество.
Думается, что активное подключение к Глобальному договору российских деловых кругов во многом способствовало бы соблюдению принципа социального государства.

Конституционный принцип социального государства предполагает создание равных возможностей для всех членов общества, проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой уровень жизни (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости.

В связи с этим конституционное право как базовый регулятор общественных отношений приобретает все более выраженное социальное измерение. История этого процесса хорошо известна: опыт развития человечества в ХХ веке с его процессами индустриализации и урбанизации, с перераспределением населения между городом и деревней, с появлением новых социальных групп, требующих особых механизмов защиты их прав, пришло понимание того, что традиционные — либеральные — права и свободы человека и гражданина недостаточны для эффективной защиты интересов людей в условиях указанных процессов.

Важность решения проблемы социальных прав в глобальном масштабе демонстрируют следующие цифры. Первый президент Европейского банка реконструкции и развития Жак Аттали в своей последней книге «Краткая история будущего» излагает прогноз, в соответствии с которым число лиц, живущих менее чем на 2 доллара в день, составит к 2035 году 3,5 миллиарда человек. Эти люди, по мнению Аттали, станут беспорядочно перемещаться по планете в целях выживания, превратятся в «гиперкочевников» и будут широко использоваться во время различных волнений, а также пиратской экономикой.

Следует отметить, что прогноз Жака Аттали недалек от истинного положения дел. По данным исследования Всемирного банка, опубликованным в сентябре 2008 года, уже в настоящее время 2,6 миллиарда человек живут менее чем на 2 доллара США в день. За последние 25 лет численность беднейшего населения планеты (живущего менее чем на 1 доллар США) удвоилось — с 600 миллионов человек почти до 1,2 миллиарда человек. Это и есть те «гипер­кочевники», которые уже в виде незаконных мигрантов ринулись в преуспевающие страны. По данным Всемирного банка, к 2015 году около 1 миллиарда человек будут жить менее чем на 1 доллар США в день.

Бедность, помимо незаконной миграции, порождает преступность, терроризм, вооруженные конфликты.

Любой негативный прогноз пишется в позитивных целях — чтобы не допустить его реализации. Уменьшение социального разрыва, преодоление несправедливости — это задача действительно единая для всей публичной власти, в том числе для конституционного правосудия, разумеется, с присущими ему инструментами судебной защиты социальных прав.

Если баланс власти неверен, значит, существует неравенство богатства и экономических возможностей. Ловушки неравенства образуют порочный круг, экономическое и политическое неравенство усиливают друг друга.

Как уже было отмечено, хотя формально Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности, однако ни для кого не секрет, что такое состояние дел в нашей стране пока всего лишь конституционный идеал. Исследователи оценивают сегодняшнее состояние России как формального социального государства на уровне первой половины 20-х годов ХХ века. Среди причин такой «недоразвитости» социальных механизмов — пережитки советской политической и социальной системы, несоответствие экономических, социальных и иных целей политики государства друг другу, а также то, что сейчас Россия по важнейшим макроэкономическим показателям находится в группе развивающихся стран. Кроме того, на сегодняшний день нет окончательной определенности с моделью обеспечения социальных функций государства.

При этом необходимо учитывать и ожидания общественного сознания, и исторический опыт России: большая часть населения, помня о «советских временах», уверена, что в тот период социальных благ, доступных каждому, было значительно больше. Поэтому любые попытки государства освободиться от функции непосредственного «опекуна» своих граждан, избавиться от патернализма в социальной сфере воспринимаются гражданами как невозможность или отказ от реализации социальных прав. Поэтому важно найти баланс между интересами государства и социальных групп, между возможностью развития индивидуальной личности и правом на государственную поддержку.

Преодоление «ловушки неравенства» для России — это критерий ее дееспособности как социального государства. С одной стороны, Россия — страна, где самыми высокими темпами в мире растет количество долларовых миллиардеров. А с другой — по данным Российской академии наук, за годы реформ самые бедные стали в два раза беднее, а в целом 80% населения в материальном плане от реформ больше потеряли, чем приобрели.

Экономический рост после кризиса 1998 года проходил в условиях небывало высокой поляризации доходов населения. Сейчас доходы 10% наиболее обеспеченного населения России превышают доходы 10% наименее обеспеченного населения в 40 раз.
Практически во всех регионах России наибольшие преимущества от роста продуктивности региональной экономики получают наиболее обеспеченные слои населения, и это преимущество растет.

Конечно, такие диспропорции требуют повышения эффективности конституционного правосудия по защите социальных прав граждан, обеспечения конституционных прин­ципов справедливости и социального государства.

Правосудие призвано играть существенную роль в создании равных условий в политической, экономической и социально-культурной областях.
Правовые институты могут отстаивать политические права граждан и ограничивать власть элиты. Они могут обеспечивать равные экономические возможности, защищая имущественные права всех граждан и обеспечивая отсутствие дискриминации в рыночных отношениях.

Но в то же время ошибки в законодательстве, слабо просчитанные социальные последствия тех или иных законов, оторванность их от реальной социально-экономической ситуации в обществе, их несогласованность с общественным мнением, культурными традициями могут иметь обратный, негативный эффект для социальной справедливости в обществе и его развития. Именно такие несоответствия выявляются в ходе осуществления конституционного правосудия.

Правовые позиции, которые Конституционный Суд сформулировал в решениях последних лет, в большей степени связаны именно с реформированием социального законодательства.

Конституционно-правовое истолкование положений о социальном государстве, о юридическом равенстве и справедливости (в ее двух ипостасях — «уравнивающей» и «распределяющей») в регулировании, обеспечении и защите социальных прав позволило Конституционному Суду выработать правовые позиции, имеющие существенное значение для законодательного регулирования общественных отношений в сфере социальной защиты и проведения единой социальной политики.

Одной из основных проблем, которая все еще не разрешена в ходе проводимых пенсионных реформ, является установление размера пенсии, позволяющего удовлетворить хотя бы минимальные потребности человека. По данным Всероссийского центра уровня жизни, покупательная способность средней трудовой пенсии по старости, которую получают более 29 миллионов человек, лишь немного превышает прожиточный минимум; пенсии по инвалидности, которые получают 4,2 миллиона россиян, по случаю потери кормильца и социальные пенсии вообще ниже этого норматива. Коэффициент замещения пенсией утраченного заработка в России в настоящее время составляет 25%, если же учитывать «теневую» заработную плату, то результат будет еще ниже. Для сравнения: коэффициент замещения, установленный 102-й Конвенцией МОТ и Европейским кодексом социального обеспечения, составляет 40% ранее получаемого заработка.

Минимальная заработная плата не достигает величины прожиточного минимума. Соотношение средней заработной платы и прожиточного минимума также далеко от сложившихся в странах с развитой рыночной экономикой стандартов.

Льготы были введены в качестве паллиативного решения, основным их назначением являлась компенсация недостатка денежных средств, полученных в виде пенсии или заработка. Для того чтобы обеспечить выживание инвалидов, семей, воспитывающих малолетних детей, пенсионеров, иных категорий граждан в условиях экономического спада и низкого уровня пенсионного обеспечения и заработной платы, законодатель предусмотрел ряд льгот, к числу которых относились: льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, бесплатный либо льготный проезд на определенных видах транспорта, льготы по оплате телефона, бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, бесплатное обеспечение детей первого-второго года жизни специальными молочными продуктами детского питания, оплата детских путевок в оздоровительные учреждения и лагеря для детей безработных граждан, скидка на проезд на междугородном транспорте для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении, компенсация расходов в связи с удорожанием питания обучающимся в общеобразовательных учреждениях, образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования и др.

Таким образом, льготы (или меры социальной поддержки, как их называет Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) выполняют, главным образом, компенсаторную функцию и, следовательно, включаются в систему социального обеспечения как один из ее элементов (социальная поддержка) и могут рассматриваться как составная часть механизма реализации социальных прав. Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая жалобу гражданки П. Ф. Енборисовой, пришел к выводу о том, что при оценке ежемесячного обеспечения, предоставляемого нуждающимся в социальной защите гражданам, наряду с пенсионной выплатой должны учитываться меры социальной поддержки (определение от 15 февраля 2005 года № 17-О по жалобе гражданки П. Ф. Енборисовой на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона от 17 декабря 2001 года «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»).

Однако этим назначение льгот не исчерпывается. Они используются (как часть компенсаторного механизма) в целях возмещения вреда лицам, пострадавшим вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, подвергшимся политическим репрессиям и пострадавшим от них и входят в общий объем возмещения вреда. Такая функция льгот была выделена Конституционным Судом.

В ряде решений Конституционного Суда признавалось, что возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в связи с радиационным воздействием вследствие аварии на Чернобыльской АЭС или ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, осуществляется в том числе в виде предоставления мер социальной поддержки (например, определение от 11 июля 2006 года № 404-О по запросу Калининградской областной Думы о проверке конституционности подпункта «б» пункта 3 Правил выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне). Аналогичный подход был использован применительно к гражданам, работавшим (служившим) в подразделениях особого риска: возмещение вреда, причиненного их здоровью, осуществляется путем предоставления льгот и компенсаций (определение от 15 июля 2004 года № 250-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аликова Владимира Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона от 12 февраля 2001 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»).

Такую же функцию выполняют меры социальной поддержки, предоставляемые жертвам политических репрессий. Как отметил Конституционный Суд, предоставление реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, льгот (именуемых теперь мерами социальной поддержки) было направлено на создание благоприятных условий для реализации прав и свобод названными категориями граждан и обеспечение их социальной защищенности. По своей правовой природе эти льготы носили компенсаторный характер и в совокупности с иными предусмотренными Законом Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» мерами были призваны способствовать возмещению причиненного в результате репрессий вреда. Следовательно, льготы, которые устанавливались федеральным законодателем для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в их материальном (финансовом) выражении входят в признанный государством объем возмещения вреда.

Выполнением указанных функций правовое значение льгот (мер социальной поддержки) не исчерпывается.

Зачастую льготы выполняют роль своеобразной награды, признания заслуг определенной категории граждан перед обществом и государством. Это социальные блага, предоставляемые гражданам, имеющим особые заслуги перед Отечеством (ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, Герои Советского Союза, Герои России, Герои Социалистического Труда). Так, в определении от 27 декабря 2005 года № 502-О по жалобе гражданина Зимницкого Сергея Валерьевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ Конституционный Суд сформулировал правовую позицию о наличии у ветеранов боевых действий особого правового статуса, обусловленного выполнением конституционно значимых функций, непосредственно связанных с обеспечением обороны страны и безопасности государства, прав и свобод граждан. Необходимость выполнения военнослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, влечет за собой обязанность государства гарантировать этим лицам социальную защиту, соответствующую их особому статусу. Дополнительные социальные гарантии и компенсации, предоставляемые указанной категории граждан, являются формой выполнения государством публично-правовых обязательств в отношении граждан, выполнивших свой долг перед Отечеством, возложенный на них Конституцией Российской Федерации (статья 59, часть 1).

В ряде случаев меры социальной поддержки выполняют гарантийную функцию, т. е. направлены на обеспечение реализации конституционных прав. Конституционная обязанность государства гарантировать право на ­дошкольное образование во взаимосвязи с положениями Конституции о необходимости осуществления государственной защиты материнства и детства обусловливает необходимость оказания финансовой поддержки семье, имеющей детей, со стороны государства. Такая поддержка, как отметил Конституционный Суд, может осуществляться различными способами, в том числе в виде установления предельного размера платы, взимаемой с родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях. Указанная мера социальной поддержки представляет собой одну из форм общегосударственного гарантирования до­ступности получения образования в детских дошкольных учреждениях.

Таким образом, целевая направленность предоставляемых гражданам мер социальной поддержки, функции, выполняемые ими в механизме правового регулирования соответствующих общественных отношений, свидетельствуют о необходимости включения их в систему социальной защиты. Соответственно, они подлежат защите в порядке конституционного судопроизводства.

Как видно из приведенных примеров, Конституционный Суд ориентируется на защиту прав, гарантированных системой социальной защиты, сложившейся в Российской Федерации, что несколько шире социальных прав граждан в строгом смысле слова.

В связи с необходимостью определения круга социальных прав, включаемых в сферу защиты Конституционным Судом, возникла проблема разграничения льгот (мер социальной поддержки) различной правовой при­роды.

Наряду с указанными разновидностями льгот (мер социальной поддержки), которые включаются в систему социальной защиты, существуют льготы, не связанные с реализацией социальных прав, имеющие целью предоставление преимуществ отдельным категориям граждан в связи с их особым правовым статусом. Такие льготы не входят в систему социального обеспечения и не подлежат защите в порядке конституционного производства. Их установление и отмена полностью относятся к дискреционным полномочиям законодателя. К таким льготам относятся, например, получение ветеранами боевых действий разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов и т. п.
Определение круга прав, подлежащих защите в порядке конституционного судопроизводства, связано с их содержанием.

Выявляя смысл конституционных положений, относящихся к социальным правам, Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений подчеркнул, что соответствующее конституционное право человека и гражданина гораздо шире конкретных субъективных прав в обозначенной сфере. Так, сущность конституционного права на социальное обеспечение проявляется в обязанности государства предоставить каждому в случаях, указанных в Конституции, такое обеспечение. Вместе с тем провозглашение права на социальное обеспечение не означает, что гражданин наделяется конкретным набором субъективных прав, например на получение пенсии в определенном размере или с определенного возраста, права на исчисление стажа по определенным правилам и т. п. Формы и виды социального обеспечения, а также условия и порядок реализации данного конституционного права определяются законодателем, который фактически устанавливает содержание социальных прав.
В связи с этим встает проблема определения пределов усмотрения законодателя при изменении правового регулирования в социальной сфере. С одной стороны, дискреция законодателя довольно широка, и это неоднократно подчеркивалось в решениях Конституционного Суда. В частности, к компетенции законодателя относится определение механизма реализации конституционного права социального обеспечения, в том числе установление видов пенсий и оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан, а также правил исчисления их размеров; определение правовых оснований назначения пенсий, их размеров, порядка исчисления и выплаты, включая как общие условия назначения пенсий, так и особенности приобретения права на пенсию для некоторых категорий граждан; определение всех элементов права на пенсионное обеспечение.

С другой стороны, законодатель обязан следовать конституционным принципам правового регулирования и предписаниям общего характера (о социальном характере российского государства, о равенстве и др.), с тем чтобы обеспечить стабильность системы социальной защиты.
Произвольные действия законодателя в такой важной и деликатной сфере, как область социальных прав, недопустимы, поскольку это не только затрагивает признанные мировым сообществом права человека, т. е. имеет гуманитарное значение, но и прямо связано с безопасностью и политической стабильностью общества. В последнее время интерес к социальным правам и их актуальность в процессе общественного развития резко возросли. Недовольство граждан социальной политикой государства, недостатками системы социальной защиты в ряде государств явилось одним из факторов политической нестабильности.

С учетом этого Конституционный Суд своими решениями и содержащимися в них правовыми позициями создает ориентиры для законодателя, способствуя последовательному развитию социального законодательства в направлении гармонизации интересов граждан и публичных интересов, с тем чтобы не допускать произвольного, необоснованного отказа от предоставления мер социальной защиты и в то же время учитывать экономические и финансовые возможности государства.

Вмешательство Конституционного Суда обусловлено главным образом концептуальными недостатками законодательства, действующего в социальной сфере. Его изменение порой осуществляется без должной теоретической подготовки, без продуманного плана последовательных действий, в результате чего законодательство характеризуется противоречивостью, наличием серьезных пробелов, неравномерностью развития. Это ставит перед Конституционным Судом задачи особого рода — не только защитить основные социальные права граждан, но и способствовать выработке направления развития социального законодательства. При этом Суд, равно как и законодатель, не может действовать радикально, поскольку, как уже отмечалось, социальные права имеют значение политического стабилизатора, обеспечивая возможность поступательного общественного развития без эксцессов и революционных потрясений. Следовательно, должна быть гарантирована преемственность в развитии правового регулирования, его эволюционное преобразование в новую систему социальной защиты, учитывающую современные потребности граждан, с одной стороны, и публичные интересы — с другой.

Решения Конституционного Суда, имеющие значение ориентиров для законодателя, в большей степени связаны именно с реформированием социального законодательства.

На основе положений Конституции Российской Федерации Суд сформулировал ряд вытекающих из нее принципов правового регулирования общественных отношений в сфере социальной защиты, важнейшим из которых является принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (постановление от 24 мая 2001 года № 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А. С. Стах и Г. И. Хваловой).

Соблюдение этого принципа предполагает обеспечение правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемости законодательной политики.

Изменения социального законодательства, форм и способов социальной защиты должны сопровождаться, во-первых, предоставлением гражданам возможности в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям, во-вторых, созданием компенсаторного механизма, позволяющего устранить либо смягчить негативные последствия такого изменения (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года № 8-П; определения от 4 декабря 2003 года № 415-О и от 11 мая 2006 года № 88-О).

В своих решениях Конституционный Суд пришел к выводу, что социальным характером российского государства обусловливается также возникновение определенных публично-правовых обязательств, связанных с деятельностью государства. Существование таких обязательств законодатель должен учитывать при осуществлении соответствующего правового регулирования. Прежде всего это касается публично-правовых обязательств государства по возмещению вреда.

Действующее законодательство предусматривает два случая такого возмещения вреда, причиненного гражданам: вред, причиненный в связи с деятельностью государства в сфере освоения и использования ядерной энергии, и вред, причиненный гражданам неправомерными действиями должностных лиц и органов государства, в частности вред, возникший вследствие проведения массовых политических репрессий.

Наряду с этим публично-правовые обязательства государства возникают также в силу осуществления им социально значимых функций. Возникновение публично-правовых обязательств государства, как правило, обусловлено особым правовым статусом граждан, имеющих право на получение гарантий или льгот компенсаторного характера. Примером может служить деятельность государства по заготовке, переработке, хранению донорской крови и ее компонентов (статья 5 Закона Российской Федерации от 9 июня 1993 года № 5142-I «О донорстве крови и ее компонентов»). Осуществляя указанную деятельность и привлекая к выполнению публичной функции доноров, государство связывает себя определенными обязанностями по защите их прав и по предоставлению льгот указанной категории граждан, которые действовали с риском для собственного здоровья в интересах охраны жизни и здоровья других людей, а значит, в интересах государства и общества в целом (определение Конституционного Суда от 4 декабря 2003 года № 415-О).

Приняв на себя определенные публично-правовые обязательства, государство не может произвольно отказываться от их выполнения. Иное означало бы нарушение принципов справедливости и правового и социального государства.

Из этого вытекают обязанности законодателя при изменении правового регулирования сохранять признанный государством объем возмещения вреда, достигнутый уровень защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности (определения Конституционного Суда от 1 декабря 2005 года № 462-О, от 27 декабря 2005 года № 502-О, от 4 апреля 2006 года № 89-О).

Конституционные принципы и нормы, составляющие основу всего регулирования социальных прав, предполагают, что законодательство в этой сфере должно характеризоваться признаками стабильности, предсказуемости, справедливости, отсутствием произвольных изменений, поддержанием достигнутого уровня социальной защиты и вызывать доверие граждан.

К сожалению, эти ориентиры не всегда соблюдаются. Изменение правового регулирования порой связано со снижением уровня социальной защиты, отменой предоставлявшихся ранее социальных благ.

Понятно стремление законодателя в большей степени учесть финансово-экономические возможности государства и снизить нагрузку на федеральный бюджет, однако нельзя не принимать во внимание того, что отказ или существенное снижение уровня социальной защиты нарушает баланс между интересами граждан и публичными интересами, что чревато социальной и политической нестабильностью.

Отмеченную тенденцию к снижению уровня социальной защиты граждан необходимо отнести к концептуальным недостаткам законодательства в социальной сфере. В связи с этим Конституционный Суд в ряде решений, касающихся оценки конституционности положений Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, вынужден был подчеркнуть, что при переходе к новому правовому регулированию мер социальной поддержки должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие обеспечивать сохранение достигнутого уровня защиты прав и свобод граждан, гарантий их ­социальной защищенности, и созданы необходимые, в том числе финансовые, условия для надлежащего осуществления субъектами Российской Федерации мер социальной поддержки (например, определение от 1 декабря 2005 года № 462-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности частей 1 и 2 статьи 16 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий»).

Законодательство в социальной сфере, в том числе пенсионное законодательство, характеризуется и другими недостатками. Прежде всего это довольно частые существенные изменения в правовом регулировании. При этом далеко не всегда такие изменения были необходимы и обоснованны. Так, в первоначальной редакции Закона от 20 ноября 1990 года № 340-I «О государственных пенсиях в РСФСР» минимальный размер пенсии устанавливался на уровне прожиточного минимума, определявшегося ежегодно. Уже несколько месяцев спустя минимальная пенсия стала устанавливаться на уровне минимального размера оплаты труда, а к моменту проведения реформ 2000—2001 годов минимальный размер пенсии определялся не ниже чем в размере, установленном федеральным законом.

Аналогичные изменения произошли и применительно к порядку повышения пенсий в связи с ростом стоимости жизни и оплаты труда. Если в соответствии с первоначальной редакцией Закона от 20 ноября 1990 года пенсии повышались ежегодно в связи с ростом стоимости жизни и оплаты труда занятого в народном хозяйстве населения, в порядке и соразмерно уровню, определяемым Верховным Советом РСФСР, то потом они индексировались «в связи с повышением стоимости жизни в установленном Законом порядке». Спустя два года пенсии подлежали индексации или компенсации в связи с повышением стоимости жизни не реже одного раза в три месяца, что продолжалось до введения индивидуального коэффициента пенсионера с учетом отношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране в ограниченном размере (максимальная величина изменялась с 0,7 до 1,2), при этом до 1 августа 2001 года районный коэффициент для исчисления пенсии не учитывался, а затем стал учитываться.

Нестабильность законодательства в социальной сфере не может не вызывать тревогу, поскольку создает неопределенность правового положения огромного количества граждан (нынешних и будущих пенсионеров), не поз­воляет сформироваться единообразной правоприменительной практике, создает трудности в реализации социальных прав. Особенно болезненные последствия это вызывает в сфере пенсионных прав граждан в силу особой общественной значимости пенсионного законодательства и специфики предмета его регулирования: пенсионные права формируются на протяжении нескольких десятков лет, момент приобретения права на пенсию значительно удален от начала выполнения условий пенсионирования (начала трудовой или предпринимательской деятельности).

Частые и довольно радикальные изменения пенсионного законодательства свидетельствуют о непоследовательности и противоречивости государственной социальной политики как системы взаимосвязанных задач и обеспечивающих их достижение экономических, организационных и правовых средств (механизмов), ясно сформулированной цели реформирования пенсионной системы. Между тем такая цель, как подчеркивал Конституционный Суд, вытекает из социального характера Российского государства: законодатель, исходя из экономических возможностей общества на данном этапе его развития, должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать уровень пенсионного обеспечения, в первую очередь для тех, у кого пенсии ниже прожиточного минимума, в целях удовлетворения их основных жизненных потребностей (постановление Конституционного Суда от 29 января 2004 года № 2-П).

Одной из важных задач, которая до сих пор не решена законодателем, является разработка правовых механизмов, которые были бы направлены на неуклонное (хотя и постепенное) повышение уровня пенсионного обеспечения.

Исследователи констатируют также отсутствие четкой законодательной стратегии поэтапных изменений, направленных на создание адекватной современным экономическим и социальным реалиям пенсионной системы.

Все это не способствует поддержанию доверия граждан к закону, которое подразумевает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (постановление Конституционного Суда от 3 июня 2004 года № 11-П; определения от 1 декабря 2005 года № 521-О и № 462-О).

Характерной чертой системы новых правовых механизмов социальной защиты является наличие в них существенных пробелов. В частности, пенсионная реформа далека от завершения, хотя с момента одобрения ее программы прошло восемь лет.

До настоящего времени отсутствуют законы «Об обязательных профессиональных пенсионных системах» и «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем» (приняты в первом чтении 26 июня 2002 года). Не принят предусмотренный федеральный закон об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации (законопроект прошел первое чтение 25 октября 2001 года), а также федеральный закон, устанавливающий порядок определения продолжительности ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета накопительной части указанной пенсии. Между тем принятие этих законов прямо предусмотрено Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (пункт 9 статьи 14).

Не решены проблемы, связанные с разделением пенсионной системы на страховую и государственную. В частности, не урегулирован вопрос о преобразовании пенсионных прав военнослужащих в расчетный пенсионный капитал для назначения трудовой пенсии в том случае, когда их профессиональная деятельность состоит из военной службы и работы по трудовому договору (или индивидуальной предпринимательской деятельности).

Отсутствует ясность в решении вопроса о судьбе взносов на накопительную часть пенсии, перечисленных за граждан 1952—1967 годов рождения в период с 2002 по 2004 год. В соответствии с действующим законодательством указанные граждане не приобретают право на накопительную часть трудовой пенсии. Однако в течение трех лет (до внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации») взносы уплачивались. Между тем в силу индивидуально-возмездного характера платежей в Пенсионный фонд указанные перечисления должны быть в той или иной форме возвращены гражданам, но законодательное решение по этому вопросу не принято.

Значительное число пробелов, наличие которых неизменно подчеркивается юристами в ходе обсуждений состояния действующего законодательства в сфере социальной защиты, фактически приводит к невозможности адекватного выполнения законодательством о социальном обеспечении своих основных функций — как регулятивной, так и защитной.

В этих условиях Конституционный Суд, обращая внимание законодателя на существующие пробелы, в определенной степени стимулирует скорейшее их восполнение. Примером такого подхода является определение от 11 мая 2006 года № 187-О по жалобе гражданина Наумчика Вячеслава Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 2 и 3 статьи 3 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». При этом Суд установил, что действующее правовое регулиро­вание не учитывает особенностей правового положения тех работающих по трудовому договору граждан, кому выплачивается пенсия за выслугу лет в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».

Закрепляя безусловное участие таких пенсионеров в обязательном пенсионном страховании, законодатель в силу требований Конституции должен был гарантировать им реализацию пенсионных прав, приобретенных в рамках системы обязательного пенсионного страхования на равных условиях с иными застрахованными лицами, т. е. обеспечить возможность приобретения права на получение трудовой пенсии, осуществление выбора пенсии.

Между тем действующее законодательство не предусматривает перевод из федерального бюджета в Пенсионный фонд Российской Федерации средств для формирования расчетного пенсионного капитала при переходе военных пенсионеров на трудовую пенсию, что не позволяет в большинстве случаев обеспечить назначение им трудовой пенсии в размере, превышающем полагающуюся им военную пенсию. Тем самым вступление их в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в качестве гарантии, обеспечивающей им возможность выбора пенсии, утрачивает какой-либо смысл, поскольку выбор как таковой в подобных случаях предопределен.

На основе анализа действующего пенсионного законодательства был сделан вывод о том, что взаимосвязанные нормативные положения пунктов 2 и 3 статьи 3 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и абзаца 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», распространяя обязательное пенсионное страхование на военных пенсионеров, работающих по трудовому договору, при этом не предусматривают надлежащего правового механизма, гарантирующего установление им наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, на­копленных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Фе­дерации.

Этот пробел должен быть восполнен. В соответствии с указанным определением от 11 мая 2006 года № 187-О федеральному законодателю надлежало предусмотреть и не позднее 1 января 2007 года ввести в действие правовое регулирование, гарантирующее военным пенсионерам, работающим по трудовому договору, не только получение пенсии по государственному пенсионному обеспечению, но и выплату страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации. Однако соответствующее правовое регулирование так и не осуществлено.

Пробелы в социальном законодательстве могут возникать и тогда, когда та или другая норма признается неконституционной полностью или частично либо из решения Конституционного Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании. В таком случае до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция. Однако в правоприменительной практике это не всегда может дать нужный результат, если для реализации того или иного конституционного положения необходим конкретизирующий его нормативный акт законодателя.

Серьезным недостатком действующей пенсионной системы как наиболее важной составной части системы социальной защиты является ее ориентация на решение финансовых проблем в значительной степени в ущерб конституционным гарантиям социальных прав и связанным с этим социальным задачам.

В связи с этим ученые-юристы обращают внимание на необоснованный переход от распределительной пенсионной системы, успешно функционирующей во всех развитых странах Европы, Канаде, Японии и др., к накопительной. При этом в основу новой пенсионной системы в России положен принудительный механизм долгосрочного накопления. Тем самым посредством социального законодательства решаются задачи, связанные с направлением инвестиций в экономику страны, т. е. во главу угла ставится прежде всего достижение экономического эффекта, а не обеспечение достойного уровня жизни пенсионеров. Это может привести к коммерциализации социальной сферы, к отступлению от принципов социальной справедливости, препятствует достижению социально значимых целей.

Существуют и примеры игнорирования социальных задач при внесении изменений в налоговое законодательство, которое тесно связано с социальным законодательством и определяет его финансовую базу. Так, в 2005 году снижена с 28 до 20% ставка единого социального налога, направляемого на финансирование пенсий. Однако несмотря на улучшение инвестиционного климата и легализацию заработной платы, предполагаемого увеличения объема собираемых средств не произошло. Образовался дефицит средств Пенсионного фонда, что, в свою очередь, повлекло необходимость увеличения ассигнований из федерального бюджета, хотя природа налоговых платежей и правовое положение Пенсионного фонда предполагают его бюджетную автономию.

Следствием проводимой с 2005 года экономической политики является и то, что в пенсионной системе наблюдается постоянно увеличивающийся недостаток средств и существенное снижение коэффициента замещения пенсий. Эта негативная тенденция сохранится, если не предпринять мер к ее преодолению.

Существующая система пенсионного обеспечения требует вложения огромных финансовых средств государства, поскольку в ближайшие годы дефицит пенсионной системы составит 350—400 миллиардов рублей.

При таких обстоятельствах пенсионная система не обеспечивает свою социально-защитную функцию. Решить экономические задачи, поставленные в ходе пенсионной реформы, с помощью перехода к накопительной системе не удалось. В результате пенсионная система оказалась в таком состоянии, которое не соответствует ее правовой природе и социальному предназначению.

Сложившееся положение вызывает резкую критику специалистов, недовольство населения страны, рост социальной напряженности. В научных публикациях последних лет система социального обеспечения нередко оценивается как не соответствующая принципу социальной справедливости, не обеспечивающая достойную жизнь и свободное развитие человека, что тем самым расходится с конституционно защищаемыми ценностями и целями. Существует реальная опасность нарушения баланса конституционно защищаемых ценностей, разрыва между социальными и экономическими задачами, между правами граждан и публичными интересами.

До последнего времени Конституционный Суд проявлял сдержанность в этом вопросе. Неоднократно им высказывалась позиция о том, что Конституция, закрепляя право каждого на социальное обеспечение, относит к компетенции законодателя решение вопросов, касающихся правовых оснований назначения пенсий, порядка их исчисления, правил индексации, установления видов пенсий и др. (определения от 4 апреля 2006 года № 90-О, от 18 июля 2006 года № 297-О, от 2 ноября 2006 года № 563-О, от 16 ноября 2006 года № 510-О, от 16 ноября 2006 года № 511-О и др.).
Таким образом, законодателю предостав­ляется возможность устранить те недостатки и дефекты в новом регулировании, которые, к сожалению, становятся все более очевид­ными.

Несовершенство законодательства о социальном обеспечении и социальной защите проявляется и в наличии ряда нечетких и противоречивых положений, которые неоднозначно толкуются в правоприменительной практике. Нередко это приводит к произвольному применению этих положений и тем самым — к нарушению социальных прав граждан. Такого рода нарушения устраняются с помощью выявления конституционно-правового смысла правовых норм, определяющих порядок и условия реализации права на социальное обеспечение, и на этой основе — посредством корректировки правоприменительной практики.

Существует значительное количество решений, направленных на выявление конституционно-правового смысла норм социального законодательства. Среди них есть и постановления, и определения. И посвящены они самым различным проблемам, включая пенсионное обеспечение, социальную защиту лиц, пострадавших от радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, ветеранов труда, ветеранов боевых действий, участников Великой Отечественной войны и др. Можно привести несколько характерных примеров.
Так, постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2004 года № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан выявлен конституционно-правовой смысл нормы пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», предусматривающей периоды трудовой и иной общественно полезной деятельности до 1 января 2002 года, включаемые в общий трудовой стаж.

Указанная норма признана не противоречащей положениям Конституции, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм она не может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, включая размер пенсии, на которые рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично). Гражданин может осуществить оценку приобретенных им до 1 января 2002 года пенсионных прав, в том числе в части, касающейся исчисления трудового стажа и размера пенсии, по нормам ранее действовавшего законодательства.

Другой пример конституционно-правового истолкования касается применения положений Федерального закона «О ветеранах», устанавливающих меры социальной защиты для инвалидов и участников Великой Отечественной войны.

Выявляя конституционно-правовой смысл взаимосвязанных норм Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ и Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», Конституционный Суд сделал вывод о том, что участники Великой Отечественной войны из числа военнослужащих, указанных в подпункте «з» подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О ветеранах», являющиеся инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), которым ранее предоставлялись права и льготы инвалидов войны, должны и впредь получать их в том же объеме. Лишение их права на получение ежемесячной денежной выплаты на равных условиях со всеми другими участниками Великой Отечественной войны, ставшими инвалидами вследствие указанных причин, фактически означало бы и необоснованное снижение ранее приобретенного ими статуса, который не сводится лишь к определенным материальным благам, а отражает также признание заслуг перед государством и обществом.

Иное истолкование оспариваемых нормативных положений не только вступало бы в противоречие с целями принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ и закрепленными в его преамбуле и статье 153 принципами и условиями перехода к новой системе государственной социальной поддержки граждан, но и означало бы произвольную отмену ряда ранее установленных для данной категории участников Великой Отечественной войны прав, льгот и гарантий, отказ государства от принятых на себя публично-правовых обязательств перед этими лицами без предоставления им равноценной компенсации.

Проводимая в системе социальной защиты реформа породила новые проблемы, связанные с перераспределением полномочий по осуществлению социальной защиты. На протяжении длительного периода законодательное (и подзаконное) регулирование общественных отношений в сфере социальной защиты осуществлялось преимущественно на ­федеральном уровне. Субъектам Российской Федерации предоставлялось право установить дополнительные льготы и преимущества для отдельных категорий граждан, т. е. дополнять сформированную на федеральном уровне систему социальной защиты отдельными необязательными элементами. С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ ситуация кардинальным образом изменилась. Значительная часть полномочий по социальной поддержке, в том числе по установлению конкретных мер такой поддержки, была передана субъектам Российской Федерации. При этом законодатель не проявил достаточной последовательности, в силу чего формулировки Закона не дают прямого ответа на вопрос: должны ли субъекты Российской Федерации осуществлять социальную защиту названных в Законе категорий граждан и имеют ли право это делать?

Такая неопределенность вызвала ряд обращений в Конституционный Суд органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, полагавших, что у них отсутствуют полномочия осуществлять соответствующее правовое регулирование и, следовательно, нет и обязанности устанавливать меры социальной поддержки. В этой ситуации Конституционный Суд был вынужден выявлять подразумеваемую аутентичную волю законодателя путем конституционного истолкования ряда положений Закона № 122-ФЗ. В частности, рассматривая вопрос о сохранении за врачами, провизорами, работниками со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа, права на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что осуществление полномочия по установлению мер социальной поддержки работающих и проживающих за пределами городов медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, не выходит за рамки бюджетных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Проблема разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти была затронута также в запросе Псковского областного суда о проверке конституционности положений преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ (определение от 11 июля 2006 года № 353-О). Псковский областной суд полагал, что передача субъектам Российской Федерации полномочия по определению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и отнесение расходных обязательств по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации (пункт 7 статьи 6 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ), при том, что Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не допускает включение в федеральные законы, принятые по вопросам социальной поддержки жертв политических репрессий, положений, определяющих объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения его органами государственной власти соответствующих полномочий (подпункт 24 пункта 2 и пункт 4 статьи 263), — означает, что в результате осуществленного федеральным законодателем разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предмету совместного ведения (статья 72 пункт «ж» части 1 Конституции Российской Федерации), предоставление мер социальной поддержки указанных лиц передано в исключительное ведение субъектов Российской Федерации; соответственно в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации в решении этого вопроса они обладают всей полнотой государственной власти и издаваемые ими нормативные правовые акты имеют согласно статье 76 (часть 6) Конституции Российской Федерации, приоритет над федеральным законодательством. При таких обстоятельствах, как считал заявитель, федеральный законодатель не вправе обязывать субъекты Российской Федерации гарантировать объем социальной поддержки жертв политических репрессий не ниже ранее установленного федерального уровня; иное, на его взгляд, является вторжением в сферу исключительного ведения субъектов Российской Федерации, порождающим невозможность для них обеспечить за счет средств собственных бюджетов указанный гарантированный объем социальной поддержки этих лиц и тем самым влекущим ущемление их конституционных прав.
Конституционный Суд подчеркнул, что защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. При этом по смыслу статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере, равно как и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий. Это предполагает также возможность передачи осуществления части полномочий по предметам совместного ведения, которые реализовывались органами государственной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении указанных полномочий.

Соответственно как Российская Федерация, так и субъекты Российской Федерации несут ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты. Однако система социальной защиты остается в совместном ведении, и субъект Российской Федерации не может игнорировать требования федерального законодательства, в частности требования о сохранении общего объема финансирования, достигнутого уровня защиты прав и свобод граждан.

Выявляя конституционно-правовой смысл положений преамбулы и статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ, Конституционный Суд пришел к выводу, что федеральным законодателем установлены как общие принципы перехода к новой системе обеспечения мерами социальной поддержки, так и гарантированный минимальный (базовый) уровень этих мер и тем самым — пределы усмотрения субъекта Российской Федерации при решении вопросов об объеме мер социальной поддержки (определение от 1 декабря 2005 года № 462-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности частей 1 и 2 статьи 16 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий»).

Этот вывод сформулирован по отношению к реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, однако это общая идея федерального законодателя, которой следует руководствоваться в законотворчестве субъектов Российской Федерации.

Надо отметить, что Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ недостаточно согласован с финансовым законодательством и законодательством, определяющим права и полномочия субъектов Российской Федерации, что создало дополнительные трудности в реализации переданных им полномочий.

В связи с этим Конституционным Судом сформулирована правовая позиция о необходимости оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Указанный вывод сделан исходя из единства системы социальной защиты и обязанности законодателя соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону. В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера.

Этот вывод вытекает также из ранее принятых Конституционным Судом решений о единстве финансовой системы Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно — они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т. д. (постановление от 17 июня 2004 года № 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В ходе реформы системы социального обеспечения, в том числе в связи с разграничением полномочий по предоставлению мер социальной поддержки, породили серьезные проблемы, связанные с уровнем ее обеспечения. Возникла опасность снижения достигнутого уровня социальной защиты для всех льготников, а особенно для тех категорий граждан, социальная поддержка которых ранее осуществлялась на федеральном уровне, а с 1 января 2005 года осуществляется на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Так, для ветеранов труда и жертв политических репрессий повсеместно отменены все или часть льгот, которые они прежде получали в натуральной форме (исключением является лишь Москва). Вместо льгот введены ежемесячные выплаты, которые, как правило, не обеспечивают возможность приобретения соответствующих услуг (транспортных, медицинских и проч.) в прежнем объеме.

Для всех категорий, ранее получавших льготы по проезду, отменено право на бесплатный проезд в любой населенный пункт на территории Российской Федерации (один раз в год). Отмена этой льготы никакими специальными выплатами не компенсирована.

Снижение уровня социальной защиты фактически сдерживается лишь положениями преамбулы и статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Однако такой механизм нельзя признать эффективным, поскольку он распространяется лишь на длящиеся правоотношения в случае передачи полномочий по оказанию социальной поддержки субъектам Российской Федерации, следовательно, он не предотвращает возможность снижения уровня социальной защиты федеральных льготников. Возлагая на субъекты Российской Федерации обязанность оказывать социальную поддержку широкому кругу граждан и указывая на недопустимость снижения ее уровня, федеральный законодатель в то же время не обеспечил создание соответствующих финансовых механизмов. При применении статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ неизбежно возникает вопрос о необходимости оценки, равнозначна ли выплачиваемая денежная компенсация ранее предоставлявшимся льготам. Однако, как показывает судебная практика, реальная оценка в таких случаях фактически не осуществима, поскольку ни нормативы предоставления льгот, ни их реальная денежная стоимость никогда не определялись; не устанавливалась и нуждаемость конкретного получателя в получении тех или иных льгот. В результате суды разрешают споры, исходя из совокупного объема финансирования, который не отражает реального объема финансирования на каждого получателя и учитывает расходы как на льготы, предоставляемые в ­натуре, так и на ежемесячные выплаты, за­меняющие ранее предоставлявшиеся льготы; либо признают ежемесячную денежную выплату, установленную для некоторых категорий льготников, самостоятельной мерой социальной поддержки, не связанной с заменой ранее предоставлявшихся в натуре льгот. Такой подход приводит к выводу о достаточности ежемесячной денежной выплаты, хотя фактически эта выплата не дает возможности сохранить уровень социальной защиты, сложившийся на 31 декабря 2004 года.

Проблема снижения уровня социальной защиты обостряется в связи с отсутствием адекватного механизма индексации ежемесячных денежных выплат. Установленный порядок индексации приведет к тому, что темпы роста инфляции будут, как и в случае с трудовыми пенсиями, превышать уровень индексации, предусмотренный Правительством.

Применение Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ выявило также целый ряд других его недостатков, которые весьма негативно отражаются на положении обеспечиваемых социальной поддержкой. Например, не предусматривается возможность отказа от части мер социальной поддержки, входящих в дополнительную бесплатную медицинскую помощь (инвалид, имеющий противопоказания к санаторному лечению, не может отказаться только от путевки, не потеряв одновременно право на лекарственное обеспечение).

Таким образом, денежные выплаты оказались несоразмерны существовавшим льготам. Возник целый ряд проблем, связанных с отграничением льгот компенсационного характера от других льгот, а также с выделением длящихся правоотношений из общей системы правоотношений по оказанию социальной поддержки. Имели место нарушения принципа равенства при оказании социальной поддержки гражданам различных регионов, а также случаи неправомерного отказа субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от предоставления мер социальной поддержки различным категориям граждан.

Федеральный законодатель, передав часть полномочий в сфере социальной защиты на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в то же время не установил с достаточной определенностью их компетенцию, не предусмотрел принципы нового правового регулирования и минимальные стандарты, которые гарантируются гражданам независимо от места проживания. Не установлен и эффективный финансовый механизм, обеспечивающий осуществление единой государственной социальной политики и перераспределение средств бюджетов всех уровней в целях сохранения достигнутого уровня социальной защиты.

В целом законодательство, регулирующее одну из важнейших сфер деятельности социального государства, оказалось в значительной мере противоречивым, невнятным и пробельным.

Конституционный Суд Российской Федерации, разрешая дела о проверке конституционности законов и иных нормативных актов посредством присущих ему полномочий, исправляет дефекты действующего социального законодательства и тем самым обеспечивает конституционную защиту основных социальных прав и свобод человека и гражданина.

Реальное обеспечение социальных прав человека и гражданина в соответствии с Конституцией и согласно общепринятым жизненным стандартам, адекватным современной социально и этически ориентированной экономике, — это необходимое условие не только политической стабильности общества, но и успешного его развития по пути гуманизма, демократии и прогресса.

В связи с этим идеальная социальная модель, на взгляд академика Д. С. Львова, предполагает, чтобы каждый член общества был наделен непререкаемым правом равного до­ступа к тому, что в России от Бога, т. е. к доходу от используемого природного потенциала страны. Это право должно материализоваться в жизненном стандарте: бесплатная медицина для всех, бесплатное образование для всех, бесплатные жилищные услуги для всех в пределах установленной законом нормы, точно так же, как и бесплатный приусадебный или садово-огородный участок земли в личном пользовании граждан.

Непосредственно к проблеме установления жизненных стандартов примыкает проблема гарантированной (минимальной) заработной платы и пенсий. Гарантированная оплата труда должна устанавливаться исходя из необходимости обеспечения нормального воспроизводства рабочей силы. В соответствии с рекомендациями ООН она не должна быть менее 3 долларов в час. Соответственно надо решать и проблему гарантированного уровня пенсионного обеспечения. Специалисты полагают, что он мог бы устанавливаться в размере 65—70% от гарантированной заработной платы.

Конечно, достижение такой модели социального государства, основанной на Конституции и обеспечивающей высокие жизненные стандарты, — путь трудный, но да осилит идущий.

К этому обязывает безусловный императив справедливости.

Как известно, обеспечение социальной функции государства зависит от устойчивости бюджетной и налоговой политики.

За счет налогов в настоящее время формируется до 80% федерального бюджета России. Но острота сегодняшней ситуации заключается в том, что по различным оценкам в бюджет не поступает от 20 до 50% причитающихся к уплате налогов. Неуплата налогов напрямую подрывает устойчивость бюджетной политики, нарушает принцип социальной справедливости, провоцирует социальную напряженность в обществе.
Конституционный Суд неоднократно принимал решения по вопросам налоговой по­литики (постановления от 17 декабря 1996 года № 20-П, от 11 марта 1998 года № 8-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 27 апреля 2001 года № 7-П, а также определения от 14 декабря 2000 года № 244-О и от 5 июля 2001 года № 130-О). Однако наибольший резонанс вызвало постановление Конституционного Суда от 14 июля 2005 года № 9-П. Повышенное общественное внимание вызвано прежде всего тем, что это решение связано с компанией «ЮКОС». При этом критики постановления Конституционного Суда почему-то забывают, что данное решение относится ко всей налоговой политике в целом и направлено именно на укрепление бюджетной устойчивости государства.

В правовых позициях, содержащихся в данном постановлении, отмечено, что согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.

Конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы, по смыслу данной статьи, имеет публично-правовой, а не частноправовой (гражданско-правовой) характер. Ее реализация в соответствующих правоотношениях предполагает субординацию, властное подчинение одной стороны другой, а именно: налогоплательщику вменяется в обязанность своевременно и в полном объеме уплатить суммы налога, а налоговому органу, действующему от имени государства, принадлежит полномочие обеспечить ее исполнение налогоплательщиком. Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью принадлежащего ему имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, соответствующие же органы публичной власти наделены правомочием в одностороннем властном порядке путем государственного принуждения взыскивать с лица причитающиеся налоговые суммы, иначе нарушались бы воплощенный в статье 57 Конституции Российской Федерации конституционно защищаемый публичный интерес и связанные с ним права и законные интересы налогоплательщиков, публично-правовых образований, государства в целом.

В целях обеспечения исполнения налогоплательщиками конституционной обязанности платить налоги и возмещение ущерба, понесенного казной в случае ее неисполнения, федеральный законодатель на основании статей Конституции Российской Федерации устанавливает систему налогов, взимаемых в бюджет, и общие принципы налогообложения, а также предусматривает меры государственного принуждения, которые могут быть как правовосстановительными, обеспечивающими исполнение налогоплательщиком его конституционной обязанности (погашение недоимки и возмещение ущерба от несвоевременной и неполной уплаты налога — пеня), так и штрафными, возлагающими на нарушителей в качестве меры ответственности дополнительные выплаты.

Приведенным положениям Конституции Российской Федерации корреспондирует положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод о праве государства принимать такие законы, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов, других сборов и штрафов (статья 1 Протокола № 1).
В соответствии со статьей 113 Налогового кодекса Российской Федерации лицо не может быть привлечено к ответственности за совершение налогового правонарушения, если со дня его совершения либо со следующего дня после окончания налогового периода, в течение которого было совершено данное правонарушение, истекли три года (срок давности). Поскольку начальный момент течения срока давности сомнений не вызывает, при анализе данной нормы специалисты фокусировали свое внимание на вопросе о том, когда же налогоплательщик считается привлеченным к ответственности за налоговое правонарушение, полагая, что полученный ответ поз­волит определить момент окончания течения срока давности.

Конституционный Суд установил, что формулировка статьи 13 Налогового кодекса означает, что в отношении налогоплательщика не может быть запущен процесс привлечения к ответственности после истечения трехлетнего срока давности. Данный процесс имеет несколько стадий и начинается с момента обнаружения правонарушения и составления соответствующего акта, который обладает чертами правоприменительного документа. Таким образом, акт проверки является конечной точкой для срока давности привлечения к ответственности и одновременно выступает начальной точкой отсчета для срока давности взыскания санкции (статья 115 НК РФ). При этом взыскание санкции также входит в многостадийный процесс привлечения к ответственности.

Наряду с предельными сроками проверки и хранения отчетной документации, которые защищают налогоплательщика от взыскания недоимок и пеней, выявленных за их пределами, срок давности представляет собой дополнительную гарантию от неправомерного ограничения права собственности, т. е. от начисления денежных штрафов в условиях, когда налоговое правонарушение по времени значительно отстоит от факта его обнаружения. Но если этот факт обнаружен и зафиксирован на основе отчетной документации, хранящейся у налогоплательщика, денежный штраф подлежит взысканию.

По мнению некоторых налоговедов, принятая Конституционным Судом интерпретация дает налоговым органам возможность заблаговременно прекращать течение срока давности путем составления неполноценных актов проверок и продолжать процесс выявления правонарушений в ходе дополнительных мероприятий налогового контроля. Однако с такой оценкой нельзя согласиться. В постановлении подчеркивается факультативный характер таких мероприятий, цель которых — в уточнении обстоятельств, имеющих связь с обнаруженными в ходе проверки правонарушениями.

Конституционный Суд указал на недопустимость прерывания срока давности (такое положение ранее было исключено законодателем). Вместе с тем, если налогоплательщик умышленно препятствует ходу налоговых проверок с целью «вывести» правонарушения за пределы срока давности, возникает необходимость признать уважительными причины пропуска данного срока. Данный вопрос может быть решен по инициативе налоговых органов арбитражными судами, которые в соответствии с положениями действующего АПК РФ принимают к рассмотрению и рассматривают по существу заявление о взыскании налоговой санкции независимо от пропуска срока давности.

Одновременно Конституционный Суд постановил, что федеральный законодатель, исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, выраженных на их основе в настоящем Постановлении, правомочен внести соответствующие дополнения и изменения в регулирование последствий пропуска срока давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Таким образом, постановление от 14 июля 2005 года № 9-П играет важную роль в обеспечении устойчивости бюджетной и налоговой политики и в целом национальной безопасности страны.

Вместо заключения. Права человека и перманентная правовая реформа


Как показывают десятилетия с момента принятия Всеобщей декларации прав человека, поиск правовых механизмов реализации и детализации этих прав, их преломление в конкретной исторической ситуации — процесс перманентный.

Так же перманентной должна быть правовая реформа, проводимая как на международном, так и на национальном, суверенном уровне.
Для России, где скорость социально-политических изменений особенно велика, такая правовая реформа — непреложная потребность.
Для реализации задач правовой реформы необходимо решить несколько крупных проблем.

Первая проблема — качество, современность и последовательность законодательства. У нас, судя по тем обращениям в Конституционный Суд, которые приходится разбирать, еще очень много плохих законов, причем плохих в разном смысле.
Некоторые из принимаемых законов, увы, очевидным образом противоречат и букве, и духу Конституции.

Именно с такой ситуацией Конституционный Суд чаще всего сталкивается при рассмотрении вопросов, связанных с уголовным судопроизводством и с обеспечением социальных функций государства.

Нередко принимаются законы, противоречащие обязательному для исполнения Россией международному законодательству. Ведь наши правовые обязательства по международным конвенциям и соглашениям опять-таки согласно Конституции имеют приоритет перед внутренним правом. Но многие российские законодатели об этих международных конвенциях, видимо, просто не знают. И принимают законы, в которые уже изначально заложены будущие правовые коллизии.

В этой связи еще раз нельзя не коснуться исключения конфискации имущества как вида наказания из Уголовного кодекса Российской Федерации. Это прямо противоречит конвенциям Совета Европы о конфискации и отмывании преступных доходов (1990 год) (которую мы ратифицировали) и об уголовной ответственности за коррупцию (1999 год), которую Россия подписала, а также Конвенциям ООН против транснациональной организованной преступности (2000 год) и против коррупции (2003 год), которые Россия ратифицировала.

Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских «групп интересов». И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства.

Недостаточная квалификация и опыт значительной части российских законодателей — это объективный факт, от которого невозможно отмахнуться. Однако и в других парламентах заседают не только профессиональные юристы (хотя профессионалов там обычно все-таки гораздо больше). Как здесь быть?
Во многих странах этот вопрос уже давно решается путем тщательного обсуждения законопроектов в профессиональном сообществе и (публично) в обществе в целом, затем в дискуссиях (вместе с независимыми юристами) во фракциях и профильных комиссиях парламента и лишь после этого на общих парламентских дискуссиях.

Только так можно свести к минимуму возможность появления «плохих» законов и риск дальнейших правовых коллизий, которые используют всякие недобросовестные лоббисты, коррупционеры и политические авантюристы.

Но еще раз подчеркну, что у истоков законодательного процесса должны быть именно высокие профессионалы, которые способны как освоить и критически осмыслить весь богатейший российский и международный исторический правовой опыт, так и творчески применить его к развитию специфической российской правовой системы. Именно специфической, поскольку унифицированное мировое право — чистой воды миф. И что призывы попросту скопировать в России, например, германскую, американскую или французскую правовую систему — от недомыслия.
Вторая проблема российского права — нестабильность законодательства. Конечно, это одно из неизбежных последствий тех «послереволюционных» форсированных реформ, которые проводятся в России. Но и здесь у нас явный перебор. Например, относительно недавно принятые кодексы — Уголовный, Уголовно-процессуальный и т. д. — в скором времени оказываются изменены чуть ли не наполовину. Причем изменены так, что одни «прорехи» исчезли, но появились другие, не менее опасные. Да к тому же все кодексы плохо увязаны между собой, что создает взаимные правовые коллизии.

Говоря о проблеме непрерывных неоправданных изменений законодательства, следует указать, что здесь есть и еще одна опасность. Стабильность правовой системы, включая Конституцию как Основной закон, — залог социальной, политической, экономической, в конечном итоге государственной устойчивости. И, как ни парадоксально это звучит, — залог развития.

Не может быть эффективного индивидуального, корпоративного, государственного планирования и прогнозирования, если неизвестно, как планы и прогнозы соотносятся с завтрашними законами. Не может быть устойчивости и развития, если нет эффективного планирования и прогнозирования; даже чисто психологически не может человек, сообщество, общество нормально действовать, если неизвестны завтрашние «условия игры».

Третья проблема — юридические кадры. Они в нынешней России крайне недостаточны и по количеству, и по качеству. Высококвалифицированные юристы — в острейшем дефиците. Юридическая наука как таковая не обеспечена специалистами той квалификации, которая позволяет решать грандиозную задачу создания новой правовой системы, и в том числе поэтому российских студентов-юристов учат не просто плохо, но и «праву позавчерашнего дня».
Однако главное в том, что в описанных условиях праву вообще невозможно эффективно учить! То, что студенту преподают даже на третьем-четвертом курсах, к моменту окончания вуза уже устаревает или оказывается ошибочным, причем нередко устаревает в ключевых, базовых показателях. Очевидно, что в этом случае не поможет даже становящаяся ныне весьма модной на Западе концепция «опережающего юридического образования».
Проблемы юридического образования в полной мере касаются не только судей и работников правоохранительных органов. Они касаются и чиновников, и предпринимателей, и военных — всех без исключения российских граждан, т. е. речь должна идти и о профессиональном юридическом образовании, и о массовом юридическом воспитании и «ликбезе». По сути, нам придется создавать широкое современное российское правосознание.

Как его создавать? Поскольку, напомню, мы с вами говорим не о задачах, а о проблемах, то готовых рецептов ни у кого нет. В самом грубом приближении могу лишь наметить следующую цепочку: от полноценного современного правосознания юридического сообщества, через правосознание власти всех ветвей — к массовому правосознанию.

Отдельно надо сказать о правосознании власти. Если власть будет стремиться создавать «под себя» удобное право, то любая правовая реформа станет не более чем фикцией.

Идеал правовой реформы — это единство массового правосознания и правосознания власти в стремлении защитить правовое государство в современном неустойчивом, быстро меняющемся мире.

Четвертая проблема — это антикоррупционная составляющая всей правовой реформы.
В июле 2008 года Президентом России принят Национальный антикоррупционный план противодействия коррупции. Он предусматривает подготовку и принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» и большого «пакета» дополнений и изменений в действующее законодательство.

Отрадно, что большое внимание в этом Плане уделено разработке и осуществлению мер противодействия коррупции в судебной системе.
Весьма перспективным развитием идей Плана должна стать Программа мер усиления борьбы с организованной преступностью.

Ведь коррупция в большинстве случаев является инструментом получения сверхприбылей преступными организациями и сообществами.
Никакие меры по обеспечению прав человека не приведут к желаемому результату, если принципы правового государства будут вытесняться «понятиями» коррумпированных чиновников и мафиозных структур.

Усиление борьбы с организованной преступностью и коррупцией в самой России тем более необходимо, когда на Западе после «пятидневной войны» в Грузии прямо призывают «укротить Россию» под видом борьбы с мафией и коррупцией. Россия должна действовать упреждающе и направить усилия Запада в русло своих национальных интересов по очищению общества и экономики от теневых завалов.

* * *
Всеобщая декларация прав человека положила начало глобальному признанию прав и свобод человека и гражданина в качестве высшей ценности. Воспринимая этот ныне общепризнанный принцип, Конституция Российской Федерации стала высшей юридической гарантией прав и свобод человека и гражданина в нашей стране. Именно Конституция с заложенной в ней идеей верховенства права определяет лицо новой и исторически преемственной России. Этим достижением надо дорожить.

В силу этого достоинства Конституция есть резонное основание, всеобщий источник идейного объединения всего российского народа. На этом основана идея конституционного патриотизма.

Не все сразу реализуется. Но источник объединения, источник стабильности и развития есть. И он нужен. Это наша Конституция.

Издательство НОРМА
Москва, 2008
01 ноября 2008
Источник: www.ksrf.ru

Теги: право, конституционное право
Автор(ы):  Зорькин Валерий Дмитриевич